II SA/Kr 1455/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 stycznia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel - Ziaja AWSA Mariusz Kotulski Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2005r. sprawy ze skargi: J. M., K. S., U. S., K. S., W. S., T. S., J. S., Z. M., P. T., J. T., J. G., M. Z., M. W., J. K., L. K., K. L., H. L., S. K., C. K., S. S., A. S., P. M., J. F., T. M., E. M., E. Z., U. K., G. Ś., T. Z., A. S., W. G., R. S., A. S., R. S., C. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia 19 kwietnia 2002r., Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. odrzuca skargę: K. S., U. S., K. S., W. S., T. S., J. S., Z. M., P. T., J. T., J. G., M. Z., M. W., J. K., L. K., K. L., H. L., S. K., C. K., S. S., A. S., P. M., J. F., T. M., E. M., E. Z., U. K., G. Ś., T. Z., A. S., W. G., R. S., A. S., R. S., C. K., II. uwzględniając skargę J. M. stwierdza niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem, III. zasądza od Gminy na rzecz skarżącego J. M. kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1455/02 UZASADNIENIE W Gminie przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeden z zarzutów do tego projektu wnieśli w dniu [...] grudnia 2001 r. J. M. i W. M., zam. w B. [...]. Napisali oni, że nie wyrażają zgody na przebieg dróg przez ich działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], ponieważ źródłem ich utrzymania jest rolnictwo. Rada Gminy uchwałą z dnia 19 kwietnia 2002 r. Nr [...] odrzuciła powyższy zarzut, traktując go jako zarzut tylko J. M.. W uzasadnieniu tej uchwały napisano, że wobec działek nr [...] i [...] projekt planu przewiduje poszerzenie istniejącego pasa drogowego z 20 m do 50 m, co ma nastąpić kosztem działek przyległych do drogi za odszkodowaniem. Przeznaczone na drogę części działek leżą w potencjalnej strefie zagrożeń komunikacyjnych dla produkcji rolnej (strefa skażenia). Do czasu zamieszczenia modernizacji drogi krajowej nr [...] w rejestrze zadań rządowych, co nie wiadomo kiedy nastąpi, właściciel może korzystać ze swojej nieruchomości w sposób dotychczasowy. Pozostałe działki J. M., z wyjątkiem działki nr [...] leżą w terenie częściowo zabudowanym, przeznaczonym w projekcie dla funkcji mieszkaniowej. Są to działki budowlane, dla których projekt przewiduje przystosowanie dróg polnych do wymagań zgodnych z przepisami, ustalając dla nich linie rozgraniczające 10 m dla ulic dojazdowych i 12 m dla ulic lokalnych. Wymaga to zajęcia odpowiedniego pasa terenu kosztem przyległych działek, w tym kosztem działek J. M.. Jest to jedna z podstawowych potrzeb Gminy. Uchwała nie zawiera uzasadnienia prawnego. Powołano tylko przepisy ustawy o drogach publicznych, ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu [...] maja 2002 r. powyższą uchwałę zaskarżono do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga została podpisana przez 35 osób, mieszkańców B., przy czym część podpisów nie była czytelna. Na wezwanie Sadu nadesłano pismo uzupełniające, zawierające wykaz osób, które podpisały skargę. Są to (w nawiasach numer domu w B.): J. M. ([...]), K. S. ([...]), U. S. ([...]), K. S. ([...]), W. S. ([...]), T. S. ([...]), J. S. ([...]), Z. M. ([...]), P. T. ([...]), J. T. ([...]), J. G. ([...]), M. Z. ([...]), M. W. ([...]), J. K. ([...]), L. K. ([...]), K. L. ([...]), H. L. ([...]), S. K. ([...]), C. K. ([...]), S. S. ([...]), A. S. ([...]), P. M. ([...]), J. F. ([...]), T. M. ([...]), E. M. ([...]), E. Z. ([...]), U. K. ([...]), G. Ś. ([...]), T. Z. ([...]), A. S. ([...]), W. G. ([...]), R. S. ([...]), A. S. ([...]), R. S. ([...]) i C. K. ([...]). W skardze tej napisano, że skarżący nie zgadzają się z uzasadnieniem odrzucenia ich uwag wniesionych do projektu planu. Na wezwanie Sądu oświadczyli oni, że nie wszyscy byli obecni na zebraniu wiejskim, poświęconym projektowi zmiany planu i dlatego nie wszyscy wnieśli zarzuty do tego projektu. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie, powtarzając swoją poprzednią argumentację. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Gmina nie nadesłała, mimo wezwania, akt poprzedzających wydanie zaskarżonej uchwały. Akt tych nie ma do dzisiaj pomimo dwukrotnych wezwań Sądu w 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona uchwała Rady Gminy dotyczy odrzucenia zarzutu, jaki do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnieśli J. M. i W. M.. Tylko więc oni, zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), posiadali legitymację do wniesienia na tę uchwałę skargi do sądu administracyjnego w oparciu o tę ustawę. Pozostali skarżący mogli to uczynić w trybie przewidzianym w art. 101 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), ale jedynie po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu organów Gminy do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia. Wezwania takiego pozostali skarżący nie wnosili, a niezależnie od tego niektórzy z nich byli adresatami odrębnych uchwał Rady Gminy, których nie zaskarżyli osobną skargą. Z tego powodu Sąd odrzucił skargę wszystkich skarżących poza J. M., na podstawie art. 58 § l pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Rozpatrując skargę J. M. Sąd stwierdził, że pomimo braku reakcji Gminy na wezwania Sądu i oczywiste braki w dokumentacji sprawy Sąd uznał, że istniejący materiał wystarcza do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana ze szczególnie rażącym naruszeniem prawa. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez sąd administracyjny, opierając się o obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej uchwały cyt. ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż te przepisy są miarodajne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Według cyt. ustawy proces planistyczny składał się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służyły odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodziło do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organy gminy miały prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna była zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki analizy wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego nieruchomości) a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowiła wyraz stanowiska organów gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywierała ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlegała zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w specjalnym trybie (art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie mogła jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (chodziło tu jeszcze o projekt planu, a nie o gotowy plan), ale jej przedmiotem mogło być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut. Dopiero w drugim etapie dochodziło do sporządzenia planu i uchwała o planie podlegała i podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłoszone zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej, Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działały dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania. W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, które nawet w minimalnym stopniu spełniałoby wymogi ustawowe. W uzasadnieniu faktycznym posłużono się sformułowaniami ogólnikowymi, w żaden sposób nie tłumacząc powodów, dla których odrzucono zarzut J. M.. Wytłumaczenie proponowanych zmian planu potrzebami Gminy jest zupełnie niewystarczające. W uzasadnieniu prawnym ograniczono się tylko do podania różnych przepisów prawa, związanych ze sprawą, natomiast nie wytłumaczono ich znaczenia w konkretnej sytuacji faktycznej, w jakiej pozostaje nieruchomość skarżącego. W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i uznał, że istnieją przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Jednakże od daty wydania tej uchwały minął już rok i z tego powodu Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 147 § l cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) oraz w zw. z art. 94 ust. 2 cyt. ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, 1591 z późn. zm.). O kosztach postanowiono na podstawie art. 55 ust. l ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 2 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające... Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.