II SA/Kr 146/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr) Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Mirosław Bator Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [....] na decyzję Wojewody [....] z dnia 14 listopada 2008r ., nr [....] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. określa , że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana , II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [....] kwotę 300 ( trzysta złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 i 8 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. d, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 1 i 5, art. 131 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) udzielił "P." Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na czasowe odwodnienie wykopów budowlanych oraz wykonanie [...] studni odwodnieniowych o głębokości do ok. 14,5 m p.p.t. (w oparciu o otwory wiertnicze - 355 mm zabudowane filtrami z rur PCV - 250/238 mm) w celu odwodnienia wykopów budowlanych związanych z inwestycją pn. "Budowa budynku wielorodzinnego, mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na terenie działki nr 1, obr. [...] przy ul. W. w K.". Jednocześnie w punktach 1-9 określone zostały warunki realizacji inwestycji. W punkcie 6 wskazano na konieczność wykonania od strony osiedla "C." ścianki [...] o długości 85,0-90,0 m zabitej do głębokości 13,0-15,0 m p.p.t. zmniejszającej dopływ wody do studni odwodnieniowych z tego kierunku i utrudniającej rozprzestrzenianie się leja depresji w kierunku osiedla "C.", natomiast w punkcie 8 nakazano wykonanie 9 reperów niwelacji precyzyjnej na budynkach: os. "C." przy ul. P. (budynek M-5 - 2 sztuki, M-6 - 1 sztuka), budynku Telekomunikacji Polskiej S.A. przy ul. [...] - 3 sztuki, budynku mieszkalnego przy ul. W. - 1 sztuka [...] - 2 sztuki. Pozwolenie wodnoprawne na odwodnienie wykopów budowlanych zostało udzielone do dnia 31 maja 2009 r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 i 8 ustawy Prawo wodne odwodnienie wykopów budowlanych i wykonanie urządzeń wodnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Odwodnienie związane jest ze wskazaną wyżej inwestycją. Budynek posadowiony będzie na głębokości 1,3 -1,4 m poniżej ustabilizowanego zwierciadła wody gruntowej. W wyniku analizy warunków hydrogeologicznych terenu ustalono, że budowa inwestycji będzie wymagać odwodnienia, ponieważ zwierciadło wód gruntowych występuje powyżej projektowanej rzędnej posadowienia, na rzędnej 204,0-204,1 m n.p.m. Postanowiono drenażem pionowym za pomocą [...] studni depresyjnych obniżyć poziom wód podziemnych. Rzędna obniżonego zwierciadła wody wynosić będzie ok. 202,3 m n.p.m. Pompowana woda ze studni odprowadzana będzie rurociągami zbiorczymi do istniejącego kolektora kanalizacji opadowej - 200 mm w ul. W.. Z załączonych do wniosku operatu wodnoprawnego, dokumentacji hydrologicznej i przedstawionych obliczeń dotyczących wielkości depresji wynika, że projektowane odwodnienie będzie miało ograniczony wpływ na stosunki gruntowo-wodne w rejonie projektowanego wykopu. Obliczony zasięg leja depresji związany z odwodnieniem wynosi 108 m od obrysu studni odwodnieniowych. W zasięgu oddziaływania leja depresji znajduje się zabudowa jednorodzinna posadowiona powyżej naturalnego poziomu wód gruntowych. W związku z powyższym, inwestor odstąpił od montowania reperów na tych budynkach. Ze względu na bliskie sąsiedztwo osiedla "C." od strony osiedla zostanie wykonana ścianka szczelna [...], która zmniejszy dopływ wody do studni z tego kierunku i utrudni rozprzestrzenianie się leja w kierunku południowym. Dodatkowo na budynkach (z wyjątkiem budynków jednorodzinnych) zaprojektowano 9 reperów niwelacji precyzyjnej. Od strony południowo-zachodniej przewiduje się wykonanie piezometru. Obserwacje poziomu wody w piezometrze na działce inwestora oraz dwóch piezometrach na działkach PKN [...] będą podstawą do korygowania wydajności studni. W zasięgu oddziaływania znajduje się 30 działek, które wyszczególniono w operacie wodnoprawnym. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji do Wojewody [...] wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]". Zarzuciła, że organ I instancji nie uwzględnił interesów Wspólnoty i naraził właścicieli nieruchomości przy ul. [...] 2A, 2B, 2C i 2D na niebezpieczeństwo utraty stabilności posadowionych tam budynków, a przez to na katastrofę budowlaną. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji "w celu odmowy udzielenia spółce "P" sp. z o. o. pozwolenia wodnoprawnego". W uzasadnieniu strona odwołująca się podniosła, że warunkiem udzielenia pozwolenia wodnoprawnego było między innymi wykonanie od strony osiedla "C" ścianki [...]. Organ orzekający prawidłowo zatem ustalił, że planowane przez inwestora prace ziemne mogą spowodować tak znaczne obniżenie lustra wody, że w rezultacie powstanie lej depresji zagrażający nieruchomościom sąsiednim. To prawidłowe ustalenie zostało jednak zlekceważone na etapie doboru środków zabezpieczających. Ścianka [...] jedynie w granicy z osiedlem "C." w przypadku rzeczywistego zagrożenia w ogóle nie spełni swojej roli. Konieczne jest postawienie szczelnej ścianki [...] we wszystkich granicach działki Nr 1, na której planowana jest inwestycja. Nadto zaskarżona decyzja warunkuje także udzielone pozwolenie wodnoprawne od wykonania reperów na budynku M5 i M6 osiedla "C.". Tymczasem Wspólnota nie wyraziła zgody na wykonanie przedmiotowych reperów, w związku z czym zaskarżona decyzja w tej części jest bezprzedmiotowa i koniecznym jest znalezienie innego rozwiązania w tym zakresie. Wojewoda [...] decyzją z dnia 14 listopada 2008 r. (znak: [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa ( ! ) w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 3 i 8, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 1 i. 5, art. 131 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja jest prawidłowa. Obliczenia wykonane przez uprawnionego geologa, ujęte w operacie oraz przyjętej dokumentacji hydrogeologicznej, wykazały, że przyjęte rozwiązania są wystarczające do bezpiecznego wykonywania pozwolenia wodnoprawnego, bez stworzenia zagrożenia dla nieruchomości sąsiednich. Z obliczeń hydrogeologicznych wynika, że wykonanie ścianki [...] w granicy osiedla "C.", spowoduje, że lej depresji nie rozwinie się w kierunku osiedla. Dodatkowo użytkownik pozwolenia wodnoprawnego został zobowiązany do prowadzenia ciągłych pomiarów ilości odpompowywanej wody, obserwowania rozwoju leja depresji, kontroli ewentualnego osiadania terenu. Odnośnie zarzutu braku zgody osiedla Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w K. na wykonanie reperów na budynkach "C." organ odwoławczy podniósł, że został on podniesiony dopiero w odwołaniu od decyzji. W trakcie prowadzonego postępowania Wspólnota nie wnosiła zastrzeżeń do tego rozwiązania. Nadto organ przytoczył treść art. 123 ust. 2 prawa wodnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [...] z dnia 14 listopada 2008 r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]". Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie dodatkowej opinii hydrogeologicznej oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 125 pkt 3 prawa wodnego w postaci wydania pozwolenia wodnoprawnego z naruszeniem wymagań ochrony zdrowia ludzi. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że kwestionuje operat wodnoprawny oraz dokumentację hydrogeologiczną. W szczególności ograniczenie obowiązków inwestora w zakresie zabezpieczenia nieruchomości sąsiednich poprzez wykonanie ścianki [...] rażąco narusza zasady sztuki budowlanej i stwarza realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Dokonane ustalenie, że lej nie rozwinie się w kierunku osiedla jest założeniem nieprawdopodobnym. Gdyby nawet przyjąć, że wykonana ścianka uchroni budynki strony skarżącej od rozprzestrzeniania się leja depresji, z decyzji jednoznacznie wynika, że lej depresji będzie się swobodnie rozprzestrzeniał w pozostałych trzech kierunkach. Taka sytuacja może ponownie stworzyć zagrożenie dla budynków strony skarżącej poprzez utratę stabilności całej gospodarki wodnej w okolicy. Podkreślił, że organ dopuszcza taką możliwość nie zważając na interes osób tam przebywających. W tej sytuacji, wydanie decyzji, wbrew twierdzeniom strony skarżącej i wnioskom o przeprowadzenie dowodu w postaci opinii hydrogeologicznej, narusza zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasadę zaufania obywateli do organów administracyjnych. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podał, że analiza operatu wodnoprawnego sporządzonego przez uprawnionego hydrologa wykazała niezasadność zarzutów strony skarżącej. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne, gdyż został sformułowany wyłącznie w oparciu o obawy dotyczące budynków skarżących, a nie zdrowia ludzkiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi, sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja nie jest zgodna z prawem. Stosownie do treści art.122 ust.1 pkt 3) i 8) prawa wodnego, będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania (tekst jednolity: Dz.U.05.239.2019 ze zm. Dz.U.2005.175.1462), pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych oraz na odwodnienie obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych. W myśl definicji ustawowej z art.9 ust.1 pkt 19) lit.d) - przez urządzenia wodne - rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych. Wobec powyższego, niewątpliwie, studnie - jako obiekty służące do ujmowania wód podziemnych - są urządzeniami wodnymi w rozumieniu powyższego przepisu. Zgodnie z art.131 ust.2 prawa wodnego do wniosku dołącza się: 1) operat wodnoprawny, zwany dalej "operatem"; 2) decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana - w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego. W niniejszej sprawie organy uznały, że inwestor zadośćuczynił wymaganiom tego przepisu dołączając do wniosku decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji "Budowa budynku wielorodzinnego, mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na terenie działki nr 1, obr. [...] przy ul. W. w K.". Tymczasem, jak wynika z cytowanego przepisu, wymaga on dołączenia decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej projektowanego urządzenia wodnego. Z treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (k.5 akt administracyjnych) nie wynika, aby obejmowała ona wykonanie studni czy piezometrów. Dlatego też z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa organy nie wyjaśniły tej okoliczności. W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art. 59 ust.1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U.03.80.717) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl ustępu 2 art. 59 ustawy, przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Powyższe oznacza, zagospodarowanie przestrzeni poprzez budowę obiektu lub wykonanie robót budowlanych, które spowoduje zmianę zagospodarowania terenu lub zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 59 ust. 1 ustawy) wymaga ustalenia warunków zabudowy. Ograniczenie tej zasady wynika z art. 59 ust. 1 zdanie drugie, który to przepis nakazuje odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 ustawy. W tym ostatnim przepisie wymienione zostały przypadki, w których nie jest wymagane wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z treści art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, iż od uzyskania decyzji lokalizacyjnej zwolnione są inwestycje, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże przepis art. 59 ust. 2 ustawy wyraźnie stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Jednoznaczna treść tego przepisu wskazuje na to, że zmiana zagospodarowania terenu (z wyjątkiem zmiany tymczasowej), nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę powoduje konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. (por.: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 473, wyrok NSA z dnia 13.07.2007 r., II OSK 1069/06). Na marginesie dodać należy, że organy administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winny określić, na podstawie art. 28, 29 (w szczególności ust.1 pkt 21 i ust.2 pkt 10) i 30 prawa budowlanego, czy przedmiotowe roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, czy też objęte są obowiązkiem zgłoszenia. W razie dokonania w tej kwestii pozytywnego ustalenia, podkreślić należy, że to w postępowaniu o pozwolenie na budowę albo w postępowaniu zgłoszeniowym inwestor winien wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w tym umieszczenia reperów na budynkach stanowiących własność osób trzecich (art.32 ust.4 i art.30 ust.2 prawa budowlanego). Dlatego też zarzut skargi, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w sytuacji, gdy nie dysponował on zgodą skarżącego na umieszczenia na jego budynkach reperów, jest niezasadny. Treść art.123 prawa wodnego, zacytowania w pozwoleniu wodnoprawnym, że "Pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń" oznacza, że kwestia prawa inwestora do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane będzie badana w odrębnym postępowaniu (zgłoszeniowym lub o pozwolenie na budowę). W myśl tego przepisu inwestorowi nie wolno zrealizować uprawnienia wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego bez uzyskania tytułu do ingerencji w cudzą własność. Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia, której organy nie dostrzegły, jest problem, czy w rozpatrywanej sprawie inwestor dysponował decyzją o zatwierdzeniu projektu prac geologicznych. Stosownie do treści art.131 ust.4 prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych może być wydane na podstawie projektu tych urządzeń, jeżeli projekt ten odpowiada wymaganiom operatu, o którym mowa w art. 132. Z kolei według art. 4 pkt 1 a) ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U.05.228.1947 j.t., zm. Dz.U.2008.154.958), ustawy nie stosuje się do wykonywania ujęć wód podziemnych do głębokości 30 m na potrzeby zwykłego korzystania z wód. Zatem, a contrario, ustawa ma zastosowanie do wykonywania ujęć wód podziemnych do głębokości 30 m, ale na potrzeby szczególnego korzystania z wód. Stosownie do treści art. 37 prawa wodnego pobór oraz odprowadzanie wód powierzchniowych lub podziemnych jest szczególnym korzystaniem z wód. Dlatego też w rozpatrywanej sprawie miała zastosowanie ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie ze słowniczkiem zawartym w art. 6 pkt 1 i 2 ustawy, pracą geologiczną jest m.in. projektowanie i wykonywanie badań na potrzeby ujmowania wód podziemnych, a robotą geologiczną jest wykonywanie w ramach prac geologicznych wszelkich czynności poniżej powierzchni ziemi. Stosownie do art. 32 ust.2 Prawa geologicznego i górniczego prace geologiczne obejmujące roboty geologiczne mogą być wykonywane tylko na podstawie projektu prac geologicznych. W myśl zaś art.33 ust.1 omawianej ustawy projekt prac geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, podlega, z wyjątkiem projektu prac geologicznych, o którym mowa w ust. 4, zatwierdzeniu przez właściwy organ administracji geologicznej w drodze decyzji. Powyższe oznacza, że w odniesieniu do prac geologicznych nie podlegających koncesjonowaniu (np. jak w rozpatrywanej sprawie - ujęcie wód podziemnych) projekt tych prac podlega zatwierdzeniu w drodze decyzji organu administracji geologicznej. W sprawie tej nie ma zastosowania wyjątek określony w ust. 4 tego przepisu. W przedłożonych aktach, w teczce zatytułowanej "Dokumentacja określająca warunki hydrogeologiczne w związku z projektowanym odwodnieniem budowlanym otworami wiertniczymi wykopu pod budowę obiektu..." znajduje się kserokopia Załącznika tekstowego 1 decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 21.08.2007 r. o zatwierdzeniu "Projektu prac geologicznych", ale dokument ten nie jest potwierdzony za zgodność z oryginałem i brak na nim adnotacji, czy decyzja ta jest ostateczna. Z decyzji tej zdaje się wynikać, że nie zatwierdza ona wykonania piezometru. Natomiast zaskarżona decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym obejmuje wykonanie piezometru. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt 1) b) p.p.s.a. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności przesłanki te zostały w niniejszej sprawie spełnione. Dlatego też, na podstawie powołanego przepisu oraz art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie II oparto na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.