II SA/Kr 1461/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. S. i J. S. na postanowienie Wojewody z dnia 25 września 1998 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej obiektu budowlanego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji Kierownik Urzędu Rejonowego w K. postanowieniem z dnia 13 sierpnia 1998r., działając na podstawie art. 89 ust. 2 i art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nałożył na K.S. i J.S. obowiązek przedłożenia oceny technicznej budynku inwentarsko - składowego z garażem, wybudowanego na działce w S. , gm. Ł. w terminie do 30 listopada 1998r. Z rozstrzygnięcia wynikało, iż ocena stanu technicznego winna zawierać: 1/ inwentaryzację działki z oznaczeniem granic, uzbrojenia technicznego oraz zainwestowania na działkach sąsiednich, 2/ inwentaryzację budowlaną budynku, 3/ opinię techniczną, opracowaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie robót budowlanych stwierdzającą stan techniczny obiektu oraz zgodność budynku z przepisami techniczno-budowlanymi i Polskimi Normami obowiązującymi obecnie, w tym z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 10, poz. 46). W przypadku stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt wybudowany został niezgodnie z obowiązującymi aktualnie przepisami ocena winna zawierać zakres i projekt wymaganych zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z tymi przepisami. W postanowieniu tym zawarto także informację, iż niedostarczenie wymaganych dokumentów w określonym terminie spowoduje zlecenie wykonania oceny na koszt K.S. i J.S . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w toku postępowania administracyjnego zostało ustalone, iż: na działce we wsi S. gm. Ł. znajduje się budynek inwentarsko - składowy z garażem o wymiarach całego obiektu - 21,20 x 8,0 m. Przedmiotowy budynek posiada konstrukcją murowaną, jedynie ściana części składowej od strony południowo - zachodniej wypełniona jest deskami. W trakcie przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin K.S. i J. S. przedłożyli do wglądu decyzję z dnia 17 grudnia 1987r. Znak: [....] wydaną przez Naczelnika Gminy Ł. udzielającą pozwolenia na budowę: budynku mieszkalnego, budynku inwentarsko – składowego, budynku gospodarczego z garażem, obiektów towarzyszących jak: śmietnik, zbiornik ścieków, gnojownia. Jak wynika z oświadczenia J.S. budynek mieszkalny realizowany był w latach 1988-1992, następnie w latach 1993 - 1995 zrealizowany został budynek inwentarsko – składowy. W roku 1995 kontynuował budowę realizując garaż, stanowiący część składową budynku inwentarsko - składowego. Podczas oględzin stwierdzono, że inwestorzy odstąpili w sposób istotny od warunków udzielonego przez Naczelnika Gminy Ł. pozwolenia na budowę. Odstępstwa od w/w pozwolenia polegały na zmianie gabarytów zewnętrznych budynku inwentarsko-składowego poprzez: dobudowanie do ww. obiektu kurnika o wym. 3,5 x 3,5 m i garażu (decyzja o pozwoleniu na budową obejmowała budynek gospodarczy z garażem, nie natomiast budynek inwentarsko-składowy z garażem) oraz na zmianie wyglądu elewacji budynku. Biorąc powyższe pod uwagę, organ I instancji uznał, że przedmiotowy obiekt wybudowany został niezgodnie z pozwoleniem na budową i wydał przedmiotowe postanowienie nakładające na K.S. i J.S. obowiązek przedłożenia oceny technicznej budynku inwentarsko - składowego z garażem. Wojewoda [....] postanowieniem z dnia 25.09.1998r., na podstawie art.138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1969r - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1980r. Nr 9, poz. 26 ze zmianami), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu stwierdzono, że wykazane w toku postępowania odstępstwa od projektu stanowiącego integralną cześć decyzji o pozwoleniu na budową stanowią podstawą do nakazania wykonania wymienionej w rozstrzygnięciu zaskarżonego postanowienia dokumentacji technicznej przedmiotowego obiektu. Ustosunkowując się do kwestii podniesionych w zażaleniu organ II instancji wyjaśnił, że wobec faktu zrealizowania budynku inwentarsko-składowego niezgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budową, koniecznym jest opracowanie opinii umożliwiających dokonanie oceny prawidłowości wykonanych robót z obowiązującymi przepisami techniczno -budowlanymi. Skarga K.S. i J.S. na ww. postanowienie Wojewody [....] została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie w dniu 21.10.1998r. Skarżący wskazali, że organy administracyjne pozbawiły ich możliwości kontynuacji zabudowy obiektów, na które posiadają stosowne pozwolenia. Skarżący nie zgadzając się z nałożonym obowiązkiem, gdyż budynek został wybudowany zgodnie z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 25.07.2002r. zawiesił postępowanie sądowe z powodu śmierci strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który stał się właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), postanowieniem z dnia 18.10.2012r. podjął zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Jak wskazano wyżej, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z uwagi na przepis art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), zgodnie z którym organy państwowego nadzoru budowlanego - w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego - mogą nałożyć w drodze postanowienia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (...) obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Powołany przepis nie uprawnia zatem organu nadzoru budowlanego do dowolnego nakładania obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz. Organ ten może żądać takich dokumentów jedynie w przypadku istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, bądź też stanu technicznego budynku. Przy czym jak stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2011r. (Sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841) przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego (odpowiadający poprzednio obowiązującemu art. 89 ust. 2 ) daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, o skutkach także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 89 ust. 2 Prawa budowlanego (obecnie odpowiadającemu art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego), obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego może powołując się na ww. artykuł nałożyć na stronę obowiązek przedłożenia ekspertyzy, o której mowa w art. 89 ust. 2 dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 kpa tj. gdy organ wykaże, że w sprawie powstały uzasadnione wątpliwości do stanu technicznego obiektu budowlanego, (por. wyrok WSA w Krakowie z 26.03.2012r., sygn. akt II SA/Kr 1966/11). Przenosząc powyższe rozważanie na grunt niniejszej sprawy, podnieść należy, iż organ I instancji wydając postanowienie z dnia 13 sierpnia 1998r. nie wykazał, jakie uzasadnione wątpliwości, w rozumieniu powołanego przepisu art. 89 ust. 2 Prawa budowlanego, spowodowały nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Nie można bowiem uznać, aby lakoniczne stwierdzenie, iż w stosunku do wydanego pozwolenia na budowę zmieniono wymiary budynku z 17,14 x 9,52 m na 21,20 x 8,0 m oraz wygląd elewacji budynku, spełniało przesłanki określone w powołanym przepisie odnośnie wystąpienia uzasadnionych wątpliwości. Ponadto organ nadzoru wykroczył poza zakres swoich uprawnień wynikających z przepisu art. 89 ust. 2 Prawa budowlanego nakazując stronie skarżącej, aby w ramach oceny technicznej dotyczącej budynku inwentarsko – składowego z garażem zawarła inwentaryzację działki z oznaczeniem granic, uzbrojenia technicznego oraz zainwestowania na działkach sąsiednich oraz inwentaryzację budowlaną budynku. Zdaniem Sądu orzekające w przedmiotowej sprawie organy administracyjne naruszyły również w tym zakresie przepis art. 89 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie dawał on bowiem organowi administracyjnemu żadnych innych kompetencji poza żądaniem przedłożenia w określonym terminie, odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz i to wyłącznie w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Uprawnienia te nie obejmują możliwości nałożenia obowiązku dostarczenia inwentaryzacji działki, uzbrojenia technicznego oraz zainwestowania na sąsiednich działkach, czy też inwentaryzacji budowlanej budynku. Nie są to bowiem oceny techniczne i ekspertyzy związanych z powstaniem uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów lub wykonanych robót budowlanych. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.