II SA/Kr 1462/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 września 2025 r., znak SKO.GN/4160/78/2025 w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 września 2025 r. znak: SKO.GN/4160/78/2025, po rozpoznaniu odwołania Polskiego Związku Działkowców – [...] w W. [...] w K., utrzymano w mocy decyzję nr 1 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 czerwca 2025 r., znak GS-02.6872.1.2025.EP w przedmiocie odmowy wypłaty Polskiemu Związkowi Działkowców [...] w W. odszkodowania za składniki majątkowe stanowiące własność Stowarzyszenia. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach: Polski Związek Działkowców zwrócił się z wnioskiem o wypłatę odszkodowania związanego z likwidacją Rodzinnego Ogrodu Działkowy "[...]" w K.. W uzasadnieniu wskazano, że ogród ten istnieje od co najmniej lat 50-tych XX w. Powstał na mocy ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, zaś jego lokalizacja została ustalona na naradzie w dniu 15.02.1954 r., co wynika z protokołu z konferencji z 15.02.1954 r., pisma Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 31.01.1962 r., decyzji Prezydium Rady Narodowej w Krakowie o lokalizacji szczegółowej i karty rejestracyjnej POD "[...]". Ogród powstał legalnie i funkcjonuje do dnia dzisiejszego. Na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa Krowodrzy w Krakowie Wydział I Cywilny w sprawie [...] Stowarzyszenie zostało zobowiązane do wydania części nieruchomości, wchodzącej w skład ogrodu. Było to wynikiem zaniechania Gminy Miejskiej K. oraz Skarbu Państwa, które pomimo wielu wniosków wnioskodawcy nie uregulowały stanu prawnego nieruchomości. Skutkiem powyższego Stowarzyszenie poniosło szkodę, której wyrównania się obecnie domaga. Prezydent Miasta Krakowa, w oparciu o art. 25 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1073), odmówił Polskiemu Związkowi [...] w W. wypłaty odszkodowania za składniki majątkowe stanowiące własność Stowarzyszenia, znajdujące się na części o powierzchni 1242 m2 nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. Zdaniem Prezydenta nie spełniły się przesłanki zawarte w art. 25 cyt. ustawy, bowiem z materiału dowodowego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie były właścicielem nieruchomości w dniu utworzenia ogrodu działkowego, a ROD nigdy nie stał się ogrodem stałym w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie szeregu przepisów, kwestionując w szczególności ustalenie, że ogród działkowy powstał nielegalnie. Podkreślano, że ogród funkcjonuje od lat 50-tych XX w., powstał na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej, a z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, stał się ogrodem stałym w rozumieniu art. 33 tej ustawy. Odwołanie okazało się nieskuteczne, bowiem Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że dla ustalenia, czy stowarzyszeniu ogrodowemu przysługuje prawo do odszkodowania, konieczne jest wykazanie, że po pierwsze, doszło do likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego w związku z realizacją roszczeń osoby trzeciej, a po drugie, że w dniu nabycia do danej nieruchomości tytułu prawnego przez stowarzyszenie ogrodowe lub w dniu, w którym ROD stał się ogrodem stałym w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego występowały jako właściciel nieruchomości. W opinii Kolegium, żadna z powyższych przesłanek nie została spełniona. Z wniosku inicjującego postępowanie wynika, że Stowarzyszenie Ogrodowe wiąże datę powstania Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...] w K. z decyzjami o lokalizacji szczegółowej nr Z-9/68 z dnia 21.02.1968 r. i nr Z-10/68 o znaku: BAU-II-4405- 132/67 oraz decyzjami o lokalizacji szczegółowej nr 57/70 z dnia 15.02.1970 r., znak: BAU-4405/110/70 i nr 53/70 o znaku: BAU-4405/107/70. Należało zatem sprawdzić, czy doszło do skutecznego powstania ogrodu działkowego w świetle obowiązującej wówczas ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117). Kolegium wyjaśniło, że w świetle powyższej ustawy pracownicze ogrody działkowe mogły być zakładane wyłącznie na gruntach stanowiących w całości własność Skarbu Państwa, a gminie służyło prawo nabycia odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia. Tymczasem początkowo przedmiotowa działka stanowiła wyłączną współwłasność osób fizycznych, a od dnia uprawomocnienia postanowienia Sądu Powiatowego dla m. Krakowa w Krakowie z dnia 18 stycznia 1957 r., sygn.: [...], stanowiła współwłasność osób fizycznych i Skarbu Państwa. Nie jest też sporne i zostało przyznane w odwołaniu, że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie została wywłaszczona. W tej sytuacji, nieruchomość nie stanowiła wyłącznej własności Skarbu Państwa, co oznacza, że w istniejącym wówczas stanie faktycznym i prawnym na przedmiotowej nieruchomości nie można było utworzyć pracowniczych ogrodów działkowych w rozumieniu ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Samo przysługiwanie Skarbowi Państwa udziału we współwłasności nie może być potraktowane za spełnienie przesłanki niezbędnej do powstania pracowniczego ogrodu działkowego. Bez znaczenia jest argument, że obowiązek zakładania ogrodów ciążył na gminach. Ogród działkowy "[...] powstał stosownie do uchwały nr 95/2005 Prezydium Okręgowego Zarządu Małopolskiego PZD w Krakowie z dnia 15 grudnia 2005 r., z połączenia z ogrodu działkowego "M. " i ogrodu działkowego "C. ". Stowarzyszenie przedstawiło dowody, które w jego rozumieniu świadczyły o skutecznym utworzeniu ogrodu działkowego. Powołał się w szczególności na konferencję odbytą w dniu 15.02.1954 r. w siedzibie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K., na której stwierdzono, że teren w C. W. o powierzchni 1 ha użytkowany jest przez DOKP K. na cele ogródków działkowych. Z przedłożonego przez Stowarzyszenie wypisu z Rejestru Rodzinnych Ogrodów Działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców wynika, że pod numerem [...] zarejestrowany jest w przedmiotowym rejestrze Rodzinny Ogród Działkowy "C. " o powierzchni 2,2112 ha, obejmujący 60 działek. Z przedłożonego wypisu wynika, że wymieniony w nim ogród działkowy został utworzony w 1963 r. i jest rodzinnym ogrodem działkowym o charakterze stałym. W odpowiedzi Kolegium stwierdziło, że protokół z konferencji potwierdza wyłącznie użytkowanie ogrodu przez DOKP na cele ogródków działkowych, jednak nie wskazuje na podstawie jakiego tytułu prawnego ogród został utworzony. Nie można też wywodzić, że data utworzenia ROD "C. " wskazana w wypisie z Rejestru Rodzinnych Ogrodów Działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców jest datą prawnie skutecznego utworzenia ogrodu, a w szczególności prawnie skutecznego przekazania nieruchomości w użytkowanie pod ogród. Poza ww. pismami Polski Związek Działkowców, ani też poszczególni działkowcy nie dysponują innymi dokumentami, które byłyby prawnie skutecznymi aktami administracyjnymi o przekazaniu wnioskowanej działki w użytkowanie pod ogród działkowy. Również prowadzona 15 przez organ I instancji kwerenda przeszukania szeregu archiwów nie dostarczyła pozytywnych wyników w tym zakresie. Podobnie fakt przekazywania na podstawie kolejnych uchwał osobom fizycznym – działkowcom poszczególnych działek ogrodowych nie stanowi dowodu, że Stowarzyszenie ogrodowe rozporządzało częściami przedmiotowej nieruchomości na podstawie i w ramach uzyskanego wcześniej przez tytułu prawnego. Podobne ustalenia poczyniono w odniesieniu do ogrodu działkowego "M. Z korespondencji pomiędzy Wydziałem Finansowym Urzędu Miasta Krakowa a Przedsiębiorstwem Budownictwa Miejskiego "M. w K. (pisma z dnia 30.07.1974 r., 07.08.1974 r. i 14.09.1974 r.) wynika, że M. posiada przedmiotową nieruchomość na cele ogrodów działkowych od 1952 r., lecz nie zawierał z nikim umowy o dzierżawę gruntu. M. uważało, że nabyło własność posiadanego gruntu przez zasiedzenie, jednak w piśmie z dnia 03.10.1974 r. Wydział Finansowy Urzędu Miasta Krakowa jednoznacznie wskazał na celowość uregulowania stanu prawnego tej nieruchomości. Oceny stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości nie zmieniają powołane przez Stowarzyszenie decyzje o lokalizacji szczegółowej z 15 lutego 1971 r. Analiza tych decyzji prowadzi do wniosku, że funkcjonowały wcześniej trzy odrębne ogrody działkowe, jednak żaden z zakładów pracy, które utworzyły ogródki na terenie dawnej parceli l. kat [...] nie posiadał tytułu prawnego do użytkowania gruntu. Omawiane decyzje zostały wydane na podstawie art. 30 i art. 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961.7.47) oraz zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M. P. nr 25, poz. 129). Decyzje o lokalizacji szczegółowej dotyczyły możliwości realizowania inwestycji na danym terenie i warunków wykonywania inwestycji, natomiast nie regulowały w ogóle kwestii uprawnień do terenu, na którym inwestycja miała być zlokalizowana. Reasumując organ stwierdził, że przedmiotowe ogrody powstały z naruszeniem prawa, na gruncie nie stanowiącym wyłącznej własności Skarbu Państwa i w dacie ich utworzenia nie mogły zostać uznane ani za miejskie ani za przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe w rozumieniu ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117). Samo zagospodarowanie gruntów na cel ogrodowy przez Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w Krakowie oraz przez Przedsiębiorstwo Projektowania Budownictwa Miejskiego "M. " w K. nie oznaczało uzyskania przez dany grunt statusu pracowniczych ogrodów działkowych. Tytułu prawnego do nieruchomości nie tworzą też same fakty w postaci długotrwałego wykorzystywania nieruchomości pod ROD, czy prowadzenia przez Stowarzyszenie swej działalności. Nabycie tytułu prawnego jest kategorią prawną, która powinna być potwierdzona odpowiednimi dokumentami. Z uwagi na powyższe, w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58) przedmiotowe ogrody nie mogły zostać uznane za pracownicze ogrody działkowe w rozumieniu tejże ustawy (art. 32), a w szczególności nie mogły zostać uznane za ogrody stałe w rozumieniu art. 33 ww. ustawy, które powstawały z przekształcenia ogrodów czasowych. Przedmiotowy ogród nie miał charakteru czasowego, bowiem nie został założony na podstawie uchwały właściwej rady narodowej i powstał na nieruchomości stanowiącej wyłączną własność prywatną. W konsekwencji ogrody te nie stały się również rodzinnymi ogrodami działkowymi w rozumieniu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 z późn. zm.) oraz aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1073). W konsekwencji w ocenie organu, nie można również w odniesieniu do przedmiotowego ogrodu mówić o jego częściowej likwidacji. Skoro Stowarzyszeniu Ogrodowemu – [...] nigdy nie przysługiwały oraz nadal nie przysługują żadne prawa do nieruchomości, na której zlokalizowany jest ogród działkowy, nie mogło dojść także do utraty praw do nieruchomości. Polski Związek Działkowców [...] w [...] w K. wniósł skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie: 1. art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że: - pomimo faktycznej i prawnej likwidacji części Rodzinnego Ogrodu Działkowego "C. " w K. na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla Krakowa Krowodrzy w Krakowie Wydział I Cywilny z dnia 6 czerwca 2022 roku sygn. akt: [...] (utrzymanego w mocy przez Sąd Okręgowy w Krakowie, Wydział II Cywilny Odwoławczy w dniu 20 września 2023r. - sygn. akt. [...]) skutkującej poniesieniem szkody przez Polski Związek Działkowców w związku z roszczeniem osoby trzeciej, brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu i ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawcy i działkowców, w sytuacji gdy powstanie szkody po stronie PZD jest niewątpliwe i zostało wykazane stosownym materiałem dowodowym w zakresie zasadności poniesionej szkody, jak i jej wysokości; - Rodzinny Ogród Działkowy "C. " w K. nie jest rodzinnym ogrodem działkowym i nie stał się ogrodem stałym w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych, podczas gdy fakt utworzenia potwierdzają decyzje o lokalizacji szczegółowej nrZ-9/68 z dnia 21 lutego 1968 roku oraz nr Z-l0/68 obie znak: BA-11-4405-132/67, a także nr 57/70 z dnia 15 lutego 1971 roku znak: BAU-4405/110/70 i nr 53/70 znak: BAU-4405/107/70. Organ I instancji pominął zupełnie, że nawet gdyby przyjąć i (czemu wnioskodawca zaprzecza) iż ogród ten nie mając ustalonej lokalizacji na obecnej działce ewidencyjnej nr [...], to istniał od przeszło 10 lat, a zatem w rozumieniu art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym, 2. art. 6 kpa poprzez: - nieprawidłowe zastosowanie art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, co doprowadziło do błędnego wydania decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania w związku z koniecznością likwidacji ROD spowodowaną roszczeniem osoby trzeciej, - nieprawidłową wykładnię art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych skutkującą przyjęciem, że zajęcie działki nr [...] nastąpiło bez podstawy prawnej, a co za tym idzie nie mogło prowadzić do powstania rodzinnego ogrodu działkowego, co do którego możliwe byłoby ewentualne wydanie decyzji o jego likwidacji; - pominięcie treści art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych; - zastosowanie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 roku o pracowniczych ogrodach działkowych i błędne przyjęcie, że nie powstał Pracowniczy Ogród Działkowy "C. w K. z uwagi na brak wywłaszczenia odpowiednich nieruchomości przez gminę, przy jednoczesnym niezasadnym przyjęciu, iż to na zakładzie pracy ciążył obowiązek uregulowania stanu prawnego nieruchomości, pomimo ustawowego obowiązku nałożonego na gminę; - przyjęcie, że powstanie Pracowniczego Ogrodu Działkowego uzależnione było od własności gruntu należącej do Skarbu Państwa lub Gminy, przy jednoczesnym pominięciu, że definicja ustawowa abstrahowała od takiej przesłanki, a także pominięciu, że Skarb Państwa, a kolejno Gmina Miejska Kraków byli i są właścicielem udziału w przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...] jedn. ewid. K. K.; 3. art. 7 kpa poprzez niepodjęcie przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności zaniechania przeprowadzenia dowodów na okoliczność ustalenia składników majątkowych, za które przysługuje odszkodowanie; 4. art. 11 kpa poprzez nieuzasadnienie dlaczego przyjęto, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do odmowy przyznania odszkodowania; 5. art. 77 § 1 kpa niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zaniechanie wnikliwego zbadania, że ROD "C. " w K. stał się ogrodem stałym w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, wobec spełnienia przesłanek z art. 33 tej ustawy, a także art. 32 ust. 4 tej ustawy, pominięcie dowodów na okoliczność ustalenia wartości odszkodowania przysługującego odwołującemu zarówno za składniki majątkowe, pominięcie postępowania prowadzonego przez ten sam organ w trybie art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych pod znakiem: GS-03.6845.2.15.2015.KZ; 6. art. 80 kpa poprzez nieprawidłowe ocenienie zebranego przez organ I instancji w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że w sprawie występuje stan faktyczny uzasadniający odmowę przyznania odszkodowania, podczas gdy spełnione zostały przesłanki, o jakich mowa w art. 25 ust. 1 cyt. ustawy, a odmowa uwzględnienia wniosku wynikać ma między innymi z braku uregulowania stanu prawnego przez zakład pracy, pomimo ustawowego obowiązku ciążącego na ogranie gminy, a także całkowite pominięcie skutków wynikających z decyzji z decyzji o lokalizacji szczegółowej nr Z-9/68 z dnia 21 lutego 1968 roku oraz nr Z-10/68 obie znak: BA-I1-4405-132/67, a także nr 57/70 z dnia 15 lutego 1971 roku znak: BAU-4405/110/70 i nr 53/70 znak: BAU-4405/107/70; 7. art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez pominięcie prawidłowego uzasadnienia decyzji; 8. art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych, poprzez jego nieprawidłową wykładnię skutkującą przyjęciem iż zajęcie działki nr [...] nastąpiło bez podstawy prawnej, a co za tym idzie nie mogło prowadzić do powstania rodzinnego ogrodu działkowego, co do którego możliwe byłoby ewentualne wydanie decyzji o jego likwidacji; 9. art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych poprzez jego pominięcie przy rozstrzygnięciu; 10. art. 6 ust. 1, a nie art. 8 ust. l ustawy z 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych poprzez ich błędną wykładnie i nieuznanie Ogrodu Działkowego "C. "; 11. zastosowanie art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 9 marca 1949 roku o pracowniczych ogrodach działkowych i błędne przyjęcie, że nie powstał Pracowniczy Ogród Działkowy "C. " w K. z uwagi na brak wywłaszczenia odpowiednich nieruchomości przez gminę, przy jednoczesnym niezasadnym przyjęciu, że to na zakładzie pracy ciążył obowiązek uregulowania stanu prawnego nieruchomości, pomimo ustawowego obowiązku nałożonego na gminę; 12. przyjęcie, że powstanie Pracowniczego Ogrodu Działkowego uzależnione było od własności gruntu należącej do Skarbu Państwa lub Gminy, przy jednoczesnym pominięciu iż definicja ustawowa abstrahowała od takiej przesłanki, a także pominięciu iż Skarb Państwa, a kolejno Gmina Miejska Kraków byli i są właścicielem udziału w przedmiotowej nieruchomości; 12. art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I i II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności zaniechania przeprowadzenia dowodów na okoliczność ustalenia składników majątkowych, za które przysługują odszkodowanie; 13. art. 11 kpa poprzez nieuzasadnienie dlaczego przyjęto, iż w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do odmowy przyznania odszkodowania; 14. art. 77 § 1 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zaniechanie wnikliwego zbadania, że ROD .,C. " w K. stał się ogrodem stałym w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, wobec spełnienia przesłanek z art. 33 tej ustawy, a także art. 32 ust. 1 tej ustawy, pominięcie dowodów na okoliczność ustalenia wartości odszkodowania przysługującego skarżącemu zarówno za składniki majątkowe, pominięcie postępowania prowadzonego przez ten sam organ w trybie art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych pod znakiem: GS-03.6845.2.15.2015.KZ; 15. art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ocenienie zebranego przez organ l instancji w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że w sprawie występuje stan faktyczny uzasadniający odmowę przyznania odszkodowania, podczas gdy spełnione zostały przesłanki o jakich mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, a odmowa uwzględnienia wniosku pomimo ustawowego obowiązku ciążącego na ogranie gminy, a także całkowite pominięcie skutków wynikających z decyzji z decyzji o lokalizacji szczegółowej nr Z-9/68 z dnia 21 lutego 1968 roku oraz nr Z-10/68 obie znak: BA-II-4405-132/67, a także nr 57/70 z dnia 15 lutego 1971 roku znak: BAU-4405/110/70 i nr 53/70 znak: BAU-4405/107/70; 16. art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez pominięcie prawidłowego uzasadnienia decyzji; 17. art 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy brak było podstaw do zastosowania takiego trybu. Mając na względzie wskazane zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026, poz. 143 ze zmianami, dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ramy prawne kontroli zaskarżonej decyzji wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 1073 ze zm. dalej u.r.o.d.). W wyniku rozpatrzenia sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna, zaś skarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.r.o.d. w przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku z realizacją roszczenia osoby trzeciej, nie stosuje się przepisu art. 21, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego występowały jako właściciel nieruchomości w dniu nabycia do tej nieruchomości tytułu prawnego przez stowarzyszenie ogrodowe lub w dniu, w którym ROD stał się ogrodem stałym w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Zgodnie z art. 25 ust. 2 u.r.o.d. w przypadku likwidacji ROD, o której mowa w ust. 1, przepis art. 22 ust. 1 stosuje się odpowiednio. Obowiązanym do wypłaty odszkodowań jest podmiot, który występował jako właściciel nieruchomości w dniu, o którym mowa w ust. 1. Ustalenie odszkodowań następuje w drodze decyzji. Z powyższych przepisów wynika, że wypłata odszkodowania, o którym mowa w art. 22 tej ustawy następuje gdy ustalone zostanie: 1. likwidacja ROD (lub jego części) jest związana z realizacją roszczenia osoby trzeciej, a ponadto gdy: 2) Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego występowały jako właściciel: a) w dniu nabycia tytułu prawnego do tej nieruchomości przez stowarzyszenie ogrodowe b) w dniu, w którym ROD stało się ogrodem stałym w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że tylko pierwsza z w/w przesłanek w niniejszej sprawie została spełniona. Ustalono bowiem, że część działki nr ewid. [...] obr. [...] jedn. ewid. K. o pow. 1245 m˛ objęta [...] została wydana przez Polski Związek Działkowców jednemu ze współwłaścicieli (k. 60 a.a.), zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego dla Krakowa Krowodrzy w Krakowie Wydział I Cywilny wydanym w dniu 6 czerwca 2022 r. w sprawie o sygnaturze [...] (k. 49 a.a.), utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie Wydział II Cywilny – Odwoławczy z dnia 20 września 2023 r. w sprawie o sygnaturze [...] (k. 57 a.a). Dla pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania, konieczne jest ustalenie, że ziściły się pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 25 ust. 1 u.r.o.d. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w ocenie Sądu bezsprzecznie wykazuje, że ogrody działkowe na przedmiotowej nieruchomości nie powstały w warunkach opisanych w tym przepisie. Do 1957 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła wyłączną własność osób fizycznych, zaś po 1957 r. także Skarbu Państwa i Gminy. Przy czym z ujawnionych w księdze wieczystej wpisów wynika, że podstawę wpisu prawa własności Gminy Kraków względem dz. nr [...] stanowi decyzja Wojewody Krakowskiego z dnia 5 stycznia 1994 r. nr GG.V.7242/I/338/958/93/Tj. Natomiast podstawę wpisu prawa własności Skarbu państwa stanowią: postanowienie Sądu Powiatowego dla m. Krakowa w Krakowie z dnia 18 stycznia 1957 r. w sprawie o sygnaturze II Ns I [...], w którym stwierdzono nabycie udziałów przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia na podstawie art. 34 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych (k. 160 a.a.) i poniemieckich oraz decyzja Ministra Finansów z dnia 10 lutego 1975 r. nr ZG.2-SZ-6013/TN-240/74 oraz decyzja Wojewody Krakowskiego z dnia 5 stycznia 1994 r. nr GG.V.7242/I/338/958/93/Tj, którą stwierdzono przejście na własność Skarbu państwa wskazanych w jej treści udziałów na podstawie układu odszkodowawczego zawartego między Rządem PRL i Rządem Stanów Zjednoczonych z dnia 16 lipca 1960 r. oraz decyzja Wojewody Krakowskiego z dnia 15 kwietnia 1996 r. nr GG.V.7242/1/43/2091/96/Tj. Ogródki działkowe faktycznie na tym terenie istniały już od czasów II wojny światowej, kiedy to okupanci tworzyli ogrody działkowe dla ludności niemieckiej. Także w latach 50-tych na tym terenie pozostały ogrody działkowe. Dnia 15 lutego 1954 r. w siedzibie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie odbyła się konferencja z udziałem przedstawicieli Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych, gdzie wskazano te tereny na ogródki działkowe (k. 162 a.a). Następnie podjęto decyzje lokalizacyjne w latach 70-tych (k. 151 i k. 158, k. 156 a.a). Zaakcentować należy, że decyzje te były wyłącznie decyzjami w sferze planowania przestrzennego, nie wywoływały żadnych skutków w sferze prawa własności. W owym czasie obowiązywały przepisy ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. W świetle art. 5 ust.1 tej ustawy obowiązek zakładania ogrodów działkowych ciążył na gminach. Gminy tereny pod ogrody działkowe nabywały w drodze wywłaszczenia. Zakłady pracy, zatrudniające więcej niż 200 osób, obowiązane są w warunkach, określonych w art. 6, zakładać i utrzymywać ogrody działkowe stałe dla swych pracowników i ich rodzin (ust. 2). Gminy i zakłady pracy obowiązane są zaopatrzyć ogrody działkowe stałe w ogrodzenie, wodę i odpowiednie urządzenia techniczne, sanitarne i społeczne oraz utrzymywać te urządzenia w stanie zdatnym do użytku. Po myśli zaś art. 6 ust. 1 i 2 ww. ustawy instytucje, obowiązane do zakładania i utrzymywania pracowniczych ogrodów działkowych, zamieszczą na ten cel odpowiednie sumy w swoich budżetach. Wydatkowanie tych sum następuje w sposób, określony przez Zrzeszenie Pracowniczych Związków Zawodowych (Komisję Centralną Związków Zawodowych) (ust. 1). Po zasięgnięciu opinii Zrzeszenia Pracowniczych Związków Zawodowych (Komisji Centralnej Związków Zawodowych) co do potrzeb akcji ogrodów działkowych będą przewidziane corocznie odpowiednie kredyty w budżetach zainteresowanych ministerstw na zakładanie pracowniczych ogrodów działkowych (ust. 2). Z kolei przedsiębiorstwa państwowe nabywały tereny zgodnie z obowiązującą wówczas zasadą tzw. jednolitej własności państwowej, zgodnie z którą przedsiębiorstwa państwowe jedynie wykonywały w imieniu własnym atrybuty własności państwowej. Środki na ten cel mogły również pochodzić z funduszu zakładowego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 28 marca 1958 r. o funduszu zakładowym w przedsiębiorstwach państwowych, a po utracie przez nią mocy - na podstawie ustawy z dnia 23 czerwca 1973 r. o zasadach tworzenia i podziału zakładowego funduszu nagród oraz zakładowych funduszów socjalnego i mieszkaniowego. Inne regulacje potwierdzające obowiązek podejmowania przez przedsiębiorstwa państwowe czynności zmierzających do wykupu przez nie gruntu z własnych środków zawarte zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 listopada 1973 r. w sprawie zakładowego funduszu socjalnego i zakładowej działalności socjalnej. Niewątpliwie jednak pracownicze ogrody działkowe mogły być zakładane wyłącznie na gruntach stanowiących w całości własność Skarbu Państwa, a gminie służyło prawo nabycia odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia. Ustalono w sprawie, że żaden z zakładów, który zakładał na tych terenach ogrody działkowe nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości. Wręcz przeciwnie wskazywano na konieczność uregulowania stanu prawnego. Samo przysługiwanie Skarbowi Państwa udziału we współwłasności nieruchomości od 1957 r. nie może być potraktowane jako spełnienie przesłanki niezbędnej do powstania pracowniczego ogrodu działkowego. Ogrody te zatem faktycznie powstały na obecnej działce [...], lecz bez tytułu prawnego do tej nieruchomości (k. 146, 145, k. 153 a.a). Konsekwencja powyższego jest niemożność zastosowania art. 32 i 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Zatem i w tym zakresie zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. miejskie i przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie ustawy stają się pracowniczymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu. Polski Związek Działkowców przejmuje nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych. W tym kontekście wyrażony został w orzecznictwie pogląd, który Sąd podziela, że art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych może stanowić podstawę do nabycia przez Polski Związek Działkowców tylko tych praw majątkowych, które posiadał jego poprzednik. Jeżeli dotychczasowa jednostka organizacyjna pracowniczych ogrodów działkowych nie legitymowała się tytułem prawnym do gruntu, na którym urządzony był ogród, to Polski Związek Działkowców z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. tytułu tego automatycznie nie uzyskał (wyrok I SA/Wa 239/07, wyrok NSA z 6 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1050/05). Z kolei zgodnie z art. 33 pracownicze ogrody działkowe istniejące ponad 10 lat, a nie mające ustalonej lokalizacji, uznaje się za ogrody stałe w rozumieniu ustawy. W tym kontekście należy odwołać się do treści art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1949 r., który przewidywał, że na przeznaczonych dla innych potrzeb obszarach, które mogą być użytkowane do celów przewidzianych w niniejszej ustawie, przez okres nie krótszy niż trzy lata, tworzy się czasowe ogrody działkowe. Pojęcie "nie mające ustalonej lokalizacji" należy odnieść do ogrodów, które powstały na terenach przeznaczonych w planie miejscowym "dla innych potrzeb", ale które mogły być użytkowane do celów przewidzianych w ustawie przez okres nie krótszy, niż trzy lata (art. 10 ust. 1 u.p.o.d. z 1949 r.). Skoro przy tym zakłady pracy mogły zakładać wyłącznie stałe ogrody działkowe (zob. art. 5 ust. 2 u.p.o.d. z 1949 r.), czasowe ogrody działkowe były zakładane przez gminy (art. 5 ust. 1 u.p.o.d. z 1949 r.). W konsekwencji były to miejskie ogrody działkowe w rozumieniu art. 32 ust. 1 u.p.o.d. z 1981 r.(zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 740/19). Podsumowując, Polski Związek Działkowców, jak również jego poprzednicy prawni, nie nabyli tytułu prawnego do działki nr [...] obręb [...] jedn. ewid. K. - K.. Powołana nieruchomość nie uzyskała również statusu ogrodu stałego rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Działka nr [...] obr[...] jedn. ewid. K. - K. zajęta bowiem została bez podstawy prawnej i w związku z tym nie podlegała regulacjom ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, a co za tym idzie nie mogła posiadać statusu czasowego ogrodu działkowego, co do którego możliwe byłoby ewentualne wydanie decyzji o jego likwidacji. Przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła pracowniczego ogrodu działkowego w myśl ustawy, zatem okres korzystania z niej przez Polski Związek Działkowców i jego poprzednika prawnego nie warunkuje uznania zajmowanego trenu za ogród stały. Z akt sprawy wynika, że Ogród Działkowy "C. nie tylko nie posiadał tytułu prawnego do gruntu, na którym był utworzony, ani też nie podjęto działań w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości. Zgodzić się trzeba zatem z organami orzekającymi w sprawie, że ogród faktycznie funkcjonujący na terenie obecnej działki nr [...] obręb [...], nigdy nie istniał na tym terenie legalnie, wobec tego nie mogło dojść do jego likwidacji. Zgodzić się również należy z organami administracji, że na sytuację prawną ww. ogrodów działkowych nie miały wpływu decyzje o lokalizacji szczegółowej z 1968 r. i 1970 r., które zostały wydane na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1961 r. nr 7, poz. 47). Dotyczyły one bowiem możliwości realizowania inwestycji na danym terenie i warunków wykonywania inwestycji, natomiast nie regulowały w ogóle kwestii uprawnień do terenu, na którym inwestycja miała być zlokalizowana. O braku podstaw do korzystania z działki nr [...] przez Związek świadczy też wyrok Sądu Rejonowego dla Krakowa Krowodrzy w Krakowie z dnia 6 czerwca 2022 r. r. sygn. akt I [...], którym nakazano Polskiemu Związkowi Działkowców wydanie powodowi części nieruchomości składającej się z działki nr [...], utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie Wydział II Cywilny –Odwoławczy z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt [...] Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organy administracji wykazały, że zajęta bez podstawy prawnej działka nr [...] obr [...] ewid. K. - K. nie podlegała regulacjom ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, a co za tym idzie nie mogła posiadać statusu czasowego ogrodu działkowego, co do którego możliwe byłoby ewentualne wydanie decyzji o jego likwidacji. W świetle ustawy z 1949 r. zakładanie ogrodów czasowych podlegało tym samym zasadom co zakładanie ogrodów stałych. Wymagana była zatem uchwała właściwej rady narodowej, której w sprawie przedmiotowej, dla terenu ówczesnej parceli I. kat. [...], nie ma. W tej sytuacji, na terenie dz. [...] nie mógł powstać ogród czasowy w rozumieniu ustawy z 1949 r. Nie było to możliwe także z uwagi na fakt, że wówczas była to jeszcze własność osoby fizycznej. Najpierw musiałoby zatem dojść do wywłaszczenia terenu, co nigdy nie nastąpiło. Skoro tak, to nie mógł też nastąpić skutek w postaci przekształcenia takiego ogrodu w ogród stały na podstawie art. 33 ustawy z 1981 r. Stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony przez organy obu instancji, a następnie zastosowano w prawidłowy sposób obowiązujące przepisy prawa. W kontrolowanym postępowaniu, wbrew wywodom skargi nie naruszono ani przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art 80, art. 81a § 1 k.p.a), ani przepisów materialnoprawnych (art. 25 ust 1 i 2 u.r.o.d., art. 33, 32 ust. 1 i art. 6, 7 i 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., a wyrzeczenie trafnie powołuje art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Po przeprowadzeniu wszechstronnego postępowania dowodowego, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że brak jest podstaw wypłaty odszkodowania w oparciu o przepis art. 25 ust. 2 u.r.o.d. Wbrew zarzutom skargi brak było również podstaw do zastosowania art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r., zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Przekazania dokonują odpowiednio kierownicy urzędów rejonowych lub zarządy gmin. Jak bowiem wykazano powyżej ogródki działkowe powstały na gruntach stanowiących współwłasność Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych. Z powyższego wynika, że przedmiotowa działka [...] ani nie stanowiła wyłącznej własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ani też Stowarzyszenie Ogrodowe nie legitymuje się tytułem prawnym do w/w działki, co wyklucza zastosowanie art. 25 ust. 1 i 2 u.r.o.d. Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.