II SA/Kr 1466/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach na uchwałę nr XXX/173/2017 Rady Gminy Pcim z dnia 24 marca 2017 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pcim w 2017 roku. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Dnia 24 marca 2017 r. Rada Gminy Pcim, powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt podjęła uchwałą nr XXX/173/2017 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pcim w 2017 r. Pismem z 9 października 2017 r. skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Myślenicach, w zakresie obejmującym § 6 programu dotyczącą wskazania gospodarstwa rolnego, w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Prokurator zarzucił naruszenie art. 11 a ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 6 programu, konkretnego gospodarstwa rolnego, w celu zapewnienia miejsca i opieki dla zwierząt gospodarskich, wskazując ogólnie, iż będzie to gospodarstwo znajdujące się w miejscowości Trzebunia gmina Pcim, którego właściciele wyrażą stosowną, pisemną zgodę na tego typu usługi. Wskazując na powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W motywach skargi Prokurator wywodził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, posiada bowiem cechy ogólności, generalności i abstrakcyjności, określa adresata - poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności. Jednym z obligatoryjnych elementów, który powinna zawierać uchwała Rady Gminy, jest regulacja w zakresie wskazania konkretnego gospodarstwa rolnego, mającego na celu zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich. Tymczasem Rada Gminy Pcim w §6 Programu zaskarżonej uchwały wskazała, że działania te będzie wypełniało gospodarstwo rolne, znajdujące się w miejscowości Trzebunia gm. Pcim, którego właściciele wyrażą stosowną, pisemną zgodę na tego typu usługi. Dla wypełnienia delegacji ustawowej w tym zakresie, konieczne jest wskazanie konkretnego gospodarstwa rolnego, w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Już na etapie podejmowania uchwały rada gminy powinna określić gospodarstwo rolne, w którym będą umieszczane zwierzęta gospodarskie, a nie jak ma to miejsce w niniejszej uchwale, poprzez wskazanie w sposób ogólnikowy, iż zadanie to będzie realizowane przez gospodarstwo rolne, którego właściciele wyrażą stosowną, dodatkowo pisemną zgodę na tego typu usługi. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Wobec tego w przedmiotowym programie wskazane powinno być konkretne gospodarstwo rolne z podaniem jego nazwy, nazwiska właściciela i adresu. To w programie powinien zostać określony sposób, zapewnienia przedmiotowej opieki, a nie jak to uczyniono w niniejszej sprawie poprzez podjęcie późniejszych, do tego niepewnych i uzależnionych od zgody właściciela gospodarstwa pisemnej zgody, działań przez bliżej nieokreślone w programie podmioty. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 11 a ust. 2 pkt 7 ustawy, uzależnione będzie od ewentualnego wyrażenia zgody przez właściciela nieokreślonego w tym planie gospodarstwa rolnego. Mając na względzie treść przywołanych regulacji oraz orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie należy stwierdzić, że zawarte w Programie regulacje nie wypełniają delegacji ustawowej, bowiem brak jest wskazanego konkretnego gospodarstwa rolnego mającego zapewnić miejsce dla zwierząt gospodarskich. Podkreślenia wymaga okoliczność, że wymóg zapewnienie opieki może być realnie spełniony tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy gospodarstwo rolne, zapewniające miejsce dla zwierząt gospodarskich istnieje i jest wskazane w programie i tylko takiemu gospodarstwu można powierzyć realizację zadania wynikającego z ww. przepisu. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że w tym zakresie został naruszony art. 11 a ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt. W odpowiedzi na skargę Wójt Pcimia wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i umorzenie postępowania sądowego. Organ stwierdził, że w dokumentach dołączonych do uchwały znajdowało się stosowne oświadczenie i zgoda K.M. i J.M. ze wskazaniem dokładnego adresu rzeczonego gospodarstwa. Jednakże w konsekwencji wyżej wskazanych okoliczności rada gminy uznała wskazane w skardze zarzuty za uzasadnione. Biorąc pod uwagę powyższe dnia 30 października 2017r. uchwałą nr XXXVII/218/2017 Rada Gminy Pcim uwzględniając skargę Prokuratora Rejonowego w całości dokonała zmiany uchwały w zaskarżonym zakresie, która to zmiana wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Wobec tego skarga jest w tej chwili bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie pozostawała ocena legalności uchwały Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 24 marca 2017 r., nr XXX/173/2017 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Pcim w 2017 roku. W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna. Kwestia charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie co do tego, czy stanowi on akt prawa miejscowego. Sąd orzekający opowiada się w tym zakresie za stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 12 października 2016 r., w sprawie II OSK 3245/16 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl). NSA stwierdził w nim, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. NSA zwrócił jednak uwagę, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny. Zawiera bowiem normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Także w innych wyrokach NSA akcentował okoliczność, że pomimo, iż określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Także w doktrynie wskazuje się, że celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (vide: J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Uchwała dotycząca programu skierowana jest do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że została ona uchwalona na podstawie m.in. przepisu art.11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają ( ust. 3a art. 11a ustawy). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5 art. 11 a ustawy). Zdaniem sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, katalog spraw – to co powinien obejmować program opieki nad zwierzętami zawarty w uchwale rady gminy o którym mowa w art. art. 11 ust 2 ustawy, aczkolwiek ma otwarty charakter, nie jest wyliczeniem przykładowym. Ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego obowiązek uszczegółowienia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który to program ma status aktu prawa miejscowego. Analizując art. 11a ust 2, ust 3, ust 3a oraz ust 5 stwierdzić należy, iż przepisy te wskazują elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać ten program, elementy fakultatywne programu a także pozostawił prawodawcy lokalnemu możliwość regulacji innych niż wymienione w art. 11 ust 2 ustawy, aspektów, związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Mianowicie art. 11 ust 2 stanowi, iż, "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności:". Ten rodzaj zapisu mówi, iż poza katalogiem wymienionym w przepisie, przedmiotem regulacji zawartej w uchwale, mogą być także inne aspekty, ale nie aspekty dowolne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, tego że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego - źródłem prawa. Kwestię zakresu unormowań w tym akcie nie mogą mieć charakteru dowolnego, ale muszą wynikać z uprawnień nadanych prawodawcy lokalnemu jak np. uprawnień do działań w zakresie edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami. Wskazać tu należy, iż aktualne brzmienie art. 11a ust 2 ustawy obowiązuje od dnia 6 stycznia 2017 r. W stosunku do regulacji poprzedniej, w zdaniu wstępnym tego przepisu dodano "w szczególności". Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, wprowadzenie otwartego katalogu elementów będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny, pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych. Jak wskazuje się nadto w tym dokumencie, nadpopulacja zwierząt domowych i ciągle powiększająca się skala bezdomności zwierząt ma kilka przyczyn, w tym: brak edukacji i wiedzy społeczeństwa w zakresie ważnych metod zapobiegania bezdomności. Nie można więc zarzucić, iż w tym zakresie tj. określonych w rozdziale V skarżonej uchwały celów edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami, prawodawca lokalny przekroczył swoje uprawnienia. Okoliczność ta ma jednak ma drugorzędne znaczenie, gdyż skarżona uchwała nie zawiera elementów obligatoryjnych, o których mowa w art. 11a ust 2. Przesądza to o wadliwości kontrolowanej uchwały w całości. Jak mowa wyżej, ustawa nałożyła na prawodawcę lokalnego obowiązek stanowienia prawa miejscowego w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określając elementy obligatoryjne i fakultatywne. Elementami fakultatywnymi jakie może zawierać uchwała to plan znakowania zwierząt (art. 11a ust 3 ustawy) oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt (art. 11a ust 4 ustawy). Elementami obligatoryjnymi są natomiast wskazania co do wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust 5 ustawy) a także katalog spraw wymienionych w art. 11a ust 2 między innymi regulacje co do wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; Jak mowa wyżej, uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego – aktem normatywnym. Prawodawca lokalny ma obowiązek unormować – wypełnić treścią normatywną ten zakres spraw, jaki ustawodawca mu powierzył. Skarżona uchwała aczkolwiek w § 8 określa kwotę która została zabezpieczona na realizację programu, nie zawiera jednak żadnych zapisów regulujących kwestię wskazanie sposobu wydatkowania tych środków. W ocenie sądu zapis o "zabezpieczeniu środków" nie jest tożsamy z wymaganym ustawą zakresem regulacji obejmującej wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu. Zapis zamieszczony w § 8 nie wyczerpuje zatem nakazanego ustawą zakresu unormowania. Także zarzucany w skardze zakres regulacji w § 6 jest w ocenie sądu także niewystarczający. Ustawa wyraźnie wymaga by prawodawca lokalny wskazał w przyjętym programie gospodarstwo rolnego zapewnianiające miejsca dla zagubionych zwierząt gospodarskich. Nie spełnia tego wymogu zapis, że będzie to gospodarstwo którego właściciele wyrażą stosowną zgodę. Wskazać tu należy, iż fakt że Rada Gminy dostrzegła błąd w tym zakresie i stosowną uchwałą doprowadziła do zmiany tego przepisu nie ma znaczenia, gdyż istotą kontroli sądowej aktów prawa miejscowego jest możliwość eliminacja tych aktów z obrotu prawnego (w razie dostrzeżonej wadliwości) z mocą wsteczną ex tunc. Kontrola ta dotyczy zatem aktów zmienionych lub wręcz już nie obowiązujących. Konkludując stwierdzić należy, iż brak unormowania w skarżonej uchwale elementów obligatoryjnych jakie powinna zawierać jest okolicznością przesądzającą o konieczności eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego w całości, gdyż w żaden sposób wadliwości tej nie można sanować jak w przypadku stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów które w ocenie sądu są nielegalne. Wskazać też należy, iż jak mowa wyżej, prawodawca lokalny został zobowiązany do corocznego stanowienia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt a uchwała w tym przedmiocie ma charakter prawotwórczy. Musi ona zatem wypełniać treścią normatywną te aspekty związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które ustawa wskazuje jako przedmiot regulacji. Obowiązkiem prawodawcy lokalnego jest unormowanie kwestii związanych z zapewnieniem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opieką nad wolno żyjącymi kotami, oraz ich dokarmianiem, odławianiem bezdomnych zwierząt. obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt w schroniskach, poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt. usypianiem ślepych miotów oraz zapewnieniem całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt i wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich.. Zakres regulacji w tym przedmiocie oraz ich szczegółowość ustawodawca pozostawił do uznania podmiotowi, który program uchwala tj. radzie gminy. Jednakże choćby minimalny zakres regulacji przyjmowana uchwała musi zawierać. Uchwała nie może jedyne powtarzać zapisów z art. 11a ust 2 ustawy o ochronie zwierząt jako realizacje programu. W tym znaczeniu zapisy zawarte w § 3 pkt 2 oraz 3 skarżonej uchwały są wadliwe, gdyż nie regulują a jedynie wymieniają wskazane w ustawie i wymagane cele przyjętego programu. Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.