II SA/Kr 1468/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: A. D., K. D. oraz S. D. na decyzję nr 428/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 13 września 2024 roku, znak: WOB.7721.173.2024.JKUT w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją nr 116/2024 z dnia 8 kwietnia 2024 r. znak: PINB.5141.33.7359.5.2018.1, nakazał współwłaścicielom nieruchomości: A. D., K. D. i S. D. dokonać rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w miejscowości P. (obręb [...], gmina K. Z.), wybudowanego niezgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 21.08.1992 r. znak: Ar 7351/121/92 wydaną przez Burmistrza Miasta w K. Z.. Powodem rozstrzygnięcia było stwierdzenie w oparciu o art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. póz. 725 z późn. zm., dalej: upb) niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 tj. wobec wcześniej stwierdzonych istotnych odstępstw przy realizacji spornego budynku i decyzji o nałożeniu na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 29 marca 2019 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (decyzja MWINB nr 130/2020 z dnia 28 lutego 2020 r. znak: WOB.7721.553.2018.AJAN k. 14-20 akt PINB), w efekcie nie wykonania nałożonego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Zobowiązani do rozbiórki wnieśli odwołanie zarzucając, że organ w wyniku zaniechań w postępowaniu dowodowym błędnie ocenił, iż budynek wybudowano z naruszeniem pozwolenia na budowę (samowola budowlana), nadto w dacie budowy nie było przepisów o obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, decyzją z dnia 13 września 2024r. nr 428/2024 Znak: WOB.7721.173.2024.JKUT, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 Kpa oraz art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 3 i art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 upb, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiot zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 5 upb stanowi załatwienie sprawy co do jej istoty w rozumieniu art. 104 Kpa w odniesieniu do następnego etapu postępowania naprawczego. W zamiarze ustawodawcy wydanie orzeczenia w oparciu o art. 51 ust. 5 upb oznacza w zasadzie zakończenie całego "postępowania naprawczego". Przedmiotem postępowania poprzedzającego wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 upb jest wyłącznie sprawdzenie, czy nałożony wcześniej przez organ nadzoru budowlanego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 upb) został wykonany. Tak określony przedmiot zaskarżonej obecnie decyzji organu I instancji, stanowiącej realizację kolejnego etapu procedury naprawczej, przesądza także o ograniczonym zakresie zagadnień podlegających obecnie weryfikacji przez organ odwoławczy. W związku z określonym przedmiotem zaskarżenia, poza zakresem obecnej kontroli pozostawać więc muszą wszelkie kwestie związane z procedowaniem organów nadzoru budowlanego na wcześniejszych etapach procedury naprawczej. W tym poza zakresem rozpatrywania organu odwoławczego w niniejszej sprawie pozostaje prawidłowość decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 upb. Nie mogą być zatem ponownie weryfikowane okoliczności rozstrzygnięte uprzednio w decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 upb, a związane z oceną czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Poprzedni etap procedury naprawczej został zwieńczony ostatecznym rozstrzygnięciem o obowiązku przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Sprawa dotycząca budowy spornego budynku gospodarczego była przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, zatem organy nadzoru budowlanego zobowiązane do uwzględnienia i zastosowania się do oceny prawnej zaprezentowanej przez orzekający sąd administracyjny na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: ppsa). W niniejszej sprawie wypowiadał się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 713/20 oraz NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 154/21. W ww. wyrokach WSA w Krakowie i NSA wyraziły więc ocenę prawną co do istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, co zarówno PINB, jak i MWINB są zobowiązani do uwzględnienia i zastosowania się na mocy art. 153 ppsa. NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 154/21 potwierdził stanowisko PINB i MWINB co do kwalifikacji odstępstw stwierdzając, iż w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, w wyniku przeprowadzonej na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącego (inwestora) kontroli, że na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest m.in. parterowy budynek o funkcji handlowej o całkowitych zewnętrznych wymiarach 8,70 x 4,80 m. Stosownie do planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta K. Z. z 21sierpnia 1992 r., przedmiotowy budynek gospodarczy, przed przystąpieniem do robót budowlanych, stanowił obiekt zaprojektowany na rzucie podstawy w kształcie prostokąta, o całkowitych zewnętrznych wymiarach w obrysie 4,50 x 6,67 m. Organ stwierdził więc, że inwestor dokonał istotnych, w rozumieniu art. 36a ust. 5 upb, odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegających m.in na zmianie w zakresie charakterystycznych parametrów budynku, tj. jego powierzchni zabudowy, kubatury brutto, całkowitej długości i szerokości w stopniu przekraczającym 2% poprzez zmianę gabarytów w zewnętrznym obrysie obiektu oraz zmianie w zakresie zamierzonego sposobu użytkowania budynku poprzez rezygnację z funkcji gospodarczej i zaadaptowanie na funkcję handlową (sklep z częściami i z akcesoriami do pojazdów samochodowych). Porównanie wymiarów istniejącego budynku z wymiarami budynku zaprojektowanego wykazało, że długość przedmiotowego budynku zmieniła się o 30,43% (z projektowanych 6,67 m na 8,70 m). Zmianie przekraczającej 2% uległa również powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego. Stan faktyczny sprawy został zatem dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. Jak wskazały też sądy obu instancji, w postępowaniu odwoławczym nie było potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego - z samych tylko pomiarów dokonanych przez organ pierwszej instancji i zestawienia ich z projektem budowlanym jasno wynika, że budynek powstał z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Postępowanie zatem ogranicza się do sprawdzenia wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Przedłożona przez skarżących dokumentacja projektowa, będąca w istocie inwentaryzacją architektoniczną budynku mieszkalnego i budynku handlowego, nie spełnia warunku zgodności z przepisami w zakresie formy oraz niezbędnej treści, którym powinien odpowiadać projekt budowlany. Pomimo zobowiązania skarżących do dostosowania złożonej dokumentacji do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (vide: postanowienie PINB nr 290/2022 z dnia 3 listopada 2022 r. znak: PINB.73,59.5.2018.1 - k. 68-69 akt PINB), zobowiązani nie przedłożyli wymaganych 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, jak i również nie wystąpili z wnioskiem o przedłużenie terminu na złożenie żądanej dokumentacji. Skarżona decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego poprzedzona była dwukrotnym wezwaniem organu I instancji skierowanym do skarżących do wykonania obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (vide: pisma z dnia 27 czerwca 2023 r. i 7 lutego 2024 r. - k. 75, 79 akt PINB). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wstrzymując się z podjęciem decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 upb umożliwiał więc skarżącym podjęcie działań zmierzających do doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem. Zobowiązani do rozbiórki wnieśli na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 7 upb , poprzez utrzymanie przez Organ w mocy decyzji I instancji, w sytuacji gdy w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dla wydania takiej treści decyzji. 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 pr. bud. w zw. z art. 51 ust 7 upb poprzez utrzymanie przez Organ II instancji decyzji I instancji w sytuacji gdy w sprawie nie przeprowadzono w całości postępowania dowodowego pozwalającego na ustalenie, że obiekt jest samowolą budowlaną, co w konsekwencji wykluczało możliwość stwierdzenia, że istnieją podstawy do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, 3. art. 7 k.p.a. w zw. żart. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. wyrażające sią w niewypełnieniu obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, co skutkowało przedwczesnym wydaniem przez Organ decyzji o nakazie rozbiórki budynku, a nadto niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym: - błędne ustalenie, że na Skarżących ciążył obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej dotyczącej działki nr [...], położonej w miejscowości P., obr[...] gmina K. Z., w sytuacji gdy obowiązujące wdacie powstania w/w budynku przepisy nie nakładały obowiązku przechowywania dokumentacji, co skutkowało błędnym nałożeniem na Skarżących obowiązku przedłożenia dokumentacji; - błędne przyjęcie przez Organ, że budynek gospodarczy został wybudowany niezgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 21 sierpnia 1992 roku, znak AR 7351/121/92, wydaną przez Burmistrza Miasta w K. Z., w sytuacji gdy budynek ten został wybudowany w sposób legalny. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w świetle art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego był drugi etap postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 upb, na którym zakres postępowania ogranicza się do sprawdzenia wykonania przez skarżących obowiązków nałożonych decyzją organów nadzoru budowlanego, wydaną po przeprowadzeniu pierwszego etapu postępowania naprawczego, na którym zbadana była już kwestia budowy z odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę i którą organy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 upb nałożyły na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w wyznaczonym terminie czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja w tym względzie wydana na pierwszym etapie postępowania naprawczego podlegała przy tym ponadto kontroli zarówno WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 713/20 oddalił skargę na ww. decyzję, a następnie NSA, który wyrokiem z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 154/21 oddalił skargę kasacyjną. Zatem kwestia obowiązku dostarczenia projektu zamiennego, z którą obecnie polemizują skarżący została przesądzona w w/w wyrokach. Sądy te uznały rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego za prawidłowe, bez potrzeby aby uzupełniać materiał dowodowy, m.in. w przesądzonej przez sąd administracyjny kwestii budowy z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stąd zarzuty skargi odnoszące się do zastosowanych w sprawie przepisów prawa budowlanego i przyjętego trybu postępowania naprawczego nie znajdują uzasadnienia, gdyż kwestia ta podlegała kontroli sądowej, w wyniku której uznano, że nałożenie projektu zamiennego było prawidłowe. Poprzedni etap procedury naprawczej został zakończony ostatecznym i prawomocnym rozstrzygnięciem o obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. W zakresie zaś kontrolowanej decyzji o nakazie rozbiórki podkreślić należy, że zgodnie z art. 51 ust. 5 upb w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepis tej jest jednoznaczny. Skoro nie przedłożono zgodnie z wezwaniem projektu zamiennego, a zatem nie zrealizowano nałożonych obowiązków, to organ obowiązany jest wydać decyzję z art. 51 ust. 5 upb. Ustawa nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od nakazu rozbiórki. Ponadto wskazać należy, iż inwestor nie przedłożył 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, spełniających warunki zgodności z przepisami w zakresie formy oraz niezbędnej treści, którym powinien odpowiadać projekt budowlany, pomimo, że termin do przedłożenia projektu był kilkukrotnie przesuwany, w tym wydane zostało postanowienie zobowiązujące do uzupełnienia dokumentacji ze szczegółowym wskazaniem w jakim zakresie należy to uczynić. Zatem czas jaki upłynął pomiędzy wezwaniem a wydaniem decyzji rozbiórkowej – tj. okres kilkuletni był wystarczający aby uczynić zadość nałożonemu obowiązkowi i uniknąć nakazu rozbiórki. Kontrola sądowa wskazuje m.in. iż pismem z dnia 27 czerwca 2023 r., PINB wezwał do wykonania obowiązku wynikające z decyzji PINB nr 227/2018 z dnia 4 października 2018 r. znak: PINB.7359.5.2018.1 i decyzji MWINB nr 130/2020 z dnia 28 lutego 2020 r. znak: WOB.7721.553.2018.AJAN - tj. przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Jednocześnie organ I instancji poinformował zobowiązanych o konsekwencjach nieprzedłożenia żądanego projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia 31 grudnia 2023 r., m.in. nakazu rozbiórki (k. 75 akt PINB). Następnie pismem z dnia 7 lutego 2024 r. PINB zwrócił się do skarżących o złożenie na piśmie w terminie 14 dni jasno sprecyzowanego stanowiska (oświadczenia) dotyczącego przedmiotowej sprawy tj. czy zamiarem zobowiązanych jest przedłożenie czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem; wraz ze wskazaniem w jakim terminie ww. opracowanie zostanie przedłożone. W tych okolicznościach nie dopełnienia w/w obowiązku, rozstrzygniecie o nakazie rozbiórki było w pełni słuszne. W przypadku stwierdzenia, że adresat obowiązku nie przedłożył projektu zamiennego, względnie przedłożył dokumentację, która nie spełnia wymogów przepisów prawa, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zastosować art. 51 ust. 5 upb. Z uwagi na powyższe Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.