II OSK 154/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D., S. D. i K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 713/20 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów i projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 713/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów i projektu budowlanego zamiennego dla robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego na działce nr [...], położonej w miejscowości P., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. D., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 2 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że organ drugiej instancji, utrzymując w części w mocy decyzję organu pierwszej instancji, naruszył art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które uniemożliwiły skarżącemu dokonanie czynności procesowych; 2. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że organ drugiej instancji, utrzymując w części w mocy decyzję organu pierwszej instancji, naruszył art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy; 3. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że organ drugiej instancji, utrzymując w części w mocy decyzję organu pierwszej instancji, naruszył art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, jak również niezapewnienie mu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; 4. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że organ drugiej instancji, utrzymując w części w mocy decyzję organu pierwszej instancji, naruszył art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności faktyczne, opisane w uzasadnieniu decyzji, w sytuacji gdy skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów; 5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że organ drugiej instancji, utrzymując w części w mocy decyzję organu pierwszej instancji, naruszył art. 8 § 1 k.p.a., wyrażający zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, ponieważ przeważająca część materiału dowodowego została zgromadzona w sprawie przed zawiadomieniem skarżącego o wszczęciu postępowania. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] lutego 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] października 2018 r., nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że organ nie podjął wszelkich czynności zmierzających do wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Ponadto, w sprawie bezpośrednio po doręczeniu skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, wydano decyzję nakładającą obowiązek przedłożenia dokumentacji. Skarżący nie miał więc obiektywnie jakiejkolwiek możliwości przedstawienia twierdzeń i wniosków w toku postępowania administracyjnego. Nie można, zdaniem skarżącego, przyjmować, że wymaganie określone w art. 10 § 1 k.p.a. zostało spełnione poprzez udzielenie mu informacji o planowanym przeprowadzeniu czynności kontrolnych, poprzedzających wszczęcie postępowania w sprawie. W piśmie z [...] czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie poinformował, że [...] kwietnia 2021 r. M. D. zmarł, a w piśmie z [...] sierpnia 2021 r. wskazał, że spadkobiercami ww. są A. D., S. D. i K. D. Wszyscy spadkobiercy poparli wniesioną przez M. D. skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności (art. 6 k.p.a.) i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 (art. 81 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, w wyniku przeprowadzonej na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącego (inwestora) kontroli, że na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest m.in. parterowy budynek o funkcji handlowej o całkowitych zewnętrznych wymiarach 8,70 x 4,80 m. Stosownie do planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta K. z [...] sierpnia 1992 r., przedmiotowy budynek gospodarczy, przed przystąpieniem do robót budowlanych, stanowił obiekt zaprojektowany na rzucie podstawy w kształcie prostokąta, o całkowitych zewnętrznych wymiarach w obrysie 4,50 x 6,67 m. Organ stwierdził więc, że inwestor dokonał istotnych, w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegających m.in na zmianie w zakresie charakterystycznych parametrów budynku, tj. jego powierzchni zabudowy, kubatury brutto, całkowitej długości i szerokości w stopniu przekraczającym 2% poprzez zmianę gabarytów w zewnętrznym obrysie obiektu oraz zmianie w zakresie zamierzonego sposobu użytkowania budynku poprzez rezygnację z funkcji gospodarczej i zaadaptowanie na funkcję handlową (sklep z częściami i z akcesoriami do pojazdów samochodowych). Porównanie wymiarów istniejącego budynku z wymiarami budynku zaprojektowanego wykazało, że długość przedmiotowego budynku zmieniła się o 30,43% (z projektowanych 6,67 m na 8,70 m). Zmianie przekraczającej 2% uległa również powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego. Stan faktyczny sprawy został zatem dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej. Jak słusznie wskazał też Sąd wojewódzki, w postępowaniu odwoławczym nie było potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego – z samych tylko pomiarów dokonanych przez organ pierwszej instancji i zestawienia ich z projektem budowlanym jasno wynika, że budynek na działce nr [...] powstał z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie miał też racji skarżący kasacyjnie, twierdząc, że organy obu instancji naruszyły art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ ma obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, jednak, co do zasady, umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań powinno nastąpić jedynie przed wydaniem decyzji, (...) ewentualnie postanowienia kończącego postępowanie i załatwiającego sprawę administracyjną. Obowiązku tego nie można rozciągać na kwestię wydania postanowienia dowodowego, które nie kończy postępowania w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2927/19, LEX nr 3056330). Co więcej, by uczynić skutecznym zarzut oparty na art. 10 § 1 k.p.a., skarżący powinien wskazać, jakiej dokładnie czynności procesowej organ odmówił mu dokonania i wykazać, jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miało to uchybienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1458/20, LEX nr 3173807). Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, zawiadomieniem z [...] sierpnia 2018 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącego o planowanych na [...] września 2018 r. czynnościach kontrolnych. Jak wynika z protokołu kontroli, z [...] września 2018 r., skarżący brał w niej udział, a wobec braku zgody na jego treść, odmówił jego podpisania. Skarżący przedstawił swoje stanowisko w sprawie w piśmie z [...] września 2018 r., na które organ udzielił mu odpowiedzi w piśmie z [...] września 2018 r. Następnie, zawiadomieniem z [...] września 2018 r. poinformowano skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, pouczając o możliwości brania w nim czynnego udziału przez stronę. Skarżący potwierdził otrzymanie ww. zawiadomienia własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Jak prawidłowo zauważył Sąd wojewódzki, choć formalnie skarżący dowiedział się o wszczęciu postępowania na podstawie pisma z [...] września 2018 r., to jednak faktycznie miał on pełną świadomość czynności podejmowanych przez organ już przed tą datą, ponieważ w nich uczestniczył. Zatem już na etapie czynności kontrolnych skarżący miał możliwość skutecznego wypowiedzenia się o zasadności podejmowanych przez organ czynności, z której zresztą skorzystał. Natomiast wyznaczanie stronom postępowania, w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, stosownego terminu na wypowiedzenie się w sprawie należy uznać za dobrą praktykę organów – nie jest to termin przewidziany przepisami prawa, jak zdaje się twierdzić skarżący kasacyjnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 659/16, LEX nr 2277839). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.