II SA/Kr 1473/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R.F. i M.F. na postanowienie nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 lipca 2014 r. znak: [....] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., Powiat [...] postanowieniem z 5.03.2014 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku R. F. i M. F. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cyt: "(...) w zakresie art. 48 i następnych Prawa budowlanego dla nieruchomości [...] należącą do Państwa K. położonej w K. obr. [...] przy ul. Z. z M. wobec wydanego orzeczenia administracyjnego przez UMK Wydział Architektury i Urbanistyki z dnia 22 styczeń 2014r. do sygn. akt [...]". W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 30.01.2014 r. wpłynął wniosek R. F. i M. F. z 28.01.2014 r. dotyczący wszczęcia postępowania administracyjnego cyt.: "(...) w zakresie art. 48 i następnych Prawa budowlanego dla nieruchomości [...] należącą do Państwa K. położonej w K. obr. [...] przy ul. Z. z M. wobec wydanego orzeczenia administracyjnego przez UMK Wydzial Architektury i Urbanistyki z dnia 22 styczeń 2014r. do sygn. akt [...]" oraz, że cyt.: "powzięliśmy informację (...) że organem właściwym do prowadzenia postępowania w zakresie makroniwelacji terenu nieruchomości [...] oraz wybudowanie na niej konstrukcji betonowych oraz skarp jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ". Organ wskazał, że wszczęcie postępowania administracyjnego, zgodnego z wnioskiem jest niemożliwe z powodu negatywnej przesłanki przedmiotowej wskazane w art. 61a § 1 kpa tj. "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Mianowicie pod znakiem: [...] prowadził już postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] a nr [...] obr. [...] przy ul. Z. z M. w K., w związku z pismem R. F. i M. F. z 5.05.2004 r., dotyczącym wykonania w granicy działek [...] i [...] obr. [...] przy ul. Z. z M. w K., cyt.: "Muru oporowego o wysokości ok. 1,5m" który jak podano: "niewątpliwie pełni rolę konstrukcji oporowej, gdyż od strony działki nr [...] został zasypany ziemią nawiezioną bez stosownych zezwoleń". Na mocy postanowienia znak: [...], organ uczynił przedmiotem rozpoznania sprawę dotyczącą wykonania muru oporowego pomiędzy działkami nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. Z. z M., natomiast poinformował, że w innych sprawach wniesionych w przedmiotowym piśmie należy wnieść odrębne podanie do właściwego organu, którym są: w zakresie nadsypania ziemią terenu działki nr [...] - Prezydent Miasta, w zakresie naruszenia własności terenu działki nr [...] — właściwy sąd rejonowy. W dniu 14.03.2005 r. znak: [...] została wydana decyzja o umorzeniu postępowania. Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 15.06.2005r. znak: [...]. Wyrokiem z 3.07.2007r. sygn. akt II SA/Kr 1155/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Wyrok jest prawomocny. PINB wskazał, że jest związany własną, ostateczną decyzją z 14.03.2005r. znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie budowy ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] a nr [...]. Zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 k.p.a. decyzja wydana w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną obarczona jest z mocy prawa wadą nieważnościową. Istnienie w obrocie prawnym decyzji rozstrzygającej daną sprawę stanowi inną uzasadnioną przyczynę w rozumieniu art. 61a § 1 kpa. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła R. F. oraz M. F., domagając się jego uchylenia oraz nakazania wszczęcia postępowania. Zarzucili naruszenie art. 77 § 1, art. 7, art. 61 a § 1, art. 78 § 1, art. 79, art. 80, art. 145 i art. 147 i art. 156 kpa. Wskazali, że prawomocna decyzja z 14.03.2005, na którą powołał się organ dotyczyła umorzenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] a [...]. Natomiast organ nie zajmował się sprawą nawiezionej ziemi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 27.07.2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 kpa utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że przedmiotem postępowania jest badanie, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie. Analiza okoliczności sprawy w zakresie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia PINB w K., Powiat [...] prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. jest w ustalonym stanie sprawy zasadne. Organy administracji dokonywały analizy budowy muru granicznego, która obejmowała swym zakresem także sprawy nazywany obecnie przez stronę cyt. ,,Makroniwelacji terenu nieruchomości [...] oraz wybudowaniu na niej konstrukcji betonowych oraz skarp". Prowadzenie w przeszłości sprawy i wydanie decyzji obejmującej budowę ogrodzenia zostało rozpatrzone przez organy administracyjne w ten sposób, że postępowanie zostało umorzone. Oceniając wystąpienie przesłanki tożsamości sprawy administracyjnej organ odwoławczy zauważył, że występują te same podmioty, dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Zdaniem organu odwoławczego podstawą odmowy wszczęcia postępowania organu I instancji może być to, że organ nie będzie prowadził postępowania administracyjnego i nie będzie rozstrzygał sprawy co do jej istoty. Jedną z przesłanek do badania wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania w odniesieniu do kwestii czy w sposób oczywisty stanową przeszkodę natury formalnej do wszczęcia postępowania. Skoro w sprawie "Makroniwelacji terenu nieruchomości [...] oraz wybudowaniu na niej konstrukcji betonowych oraz skarp", w której obecnie wnioskodawcy domagają się wszczęcia postępowania (w tym samym przedmiocie, przy udziale tych samych stron) postępowanie administracyjne już się toczyło i zostało zakończone ostateczną decyzją, wszczęcie kolejnego postępowania w sprawie budowy ogrodzenia i wydanie decyzji oznaczałoby wydanie decyzji z wadą nieważnościową określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto organ II instancji wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta z 22.01.2014 r., znak: [...] wypowiada się merytorycznie w zakresie zagospodarowania terenu działki m in. także nadsypania ziemi, lokalizacji szamba, zarurowania rowu melioracyjnego. R. F. i M. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. domagając się jego uchylenia, jak i postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 oraz 80 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania w postępowaniu odwoławczym wszechstronnej oceny dowodów zgromadzonych przez organ I instancji i nie dostrzeżenie faktu, że wydane orzeczenie administracyjne i sporządzona w tym zakresie opinia dotyczyła jedynie murów oporowych, a nie mas zimnych oraz poprzez oparcie rozstrzygnięcia sprawy nawet nie analizując dowodu z opinii biegłego sporządzony do wcześniejszego orzeczenia w sprawie murów oporowych, bez poddawania go należytej ocenie - co skutkuje nietrafnością rozstrzygnięcia; - art. 142 w zw. z art. 84 k.p.a., polegające na nie rozpatrzeniu przez organ II instancji zarzutów zgłoszonych wobec postanowienia, jakie wydał organ l instancji - co skutkowało brakiem rzetelnej oceny tegoż dowodu; - art. 7 w zw. z art. 77 i 84 k.p.a., mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a polegające na błędnym przyjęciu nietrafnej tezy postawionej przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] i powielanie tezy, jakoby organ prowadził sprawę nawiezienia nieruchomości Państwa K. ziemią; - art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na całkowitym pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wymaganych prawem elementów, co utrudnia ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia; - art. 7 i art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez zaniechanie rozważenia zastrzeżeń i postanowienia Prezydenta Miasta zgłoszonych przez strony w postępowaniu przed organem l instancji i uznaniu tych dowodów za niezasadne, co doprowadziło organ wyższego stopnia do błędnych ustaleń faktycznych oraz poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego jak również do załatwienia sprawy; - art. 11 i art. 107 § 1, 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie poruszonych przez stronę zarzutów dotyczących decyzji Prezydenta Miasta - art. 61a § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie tego artykułu do błędnie określonej sytuacji prawnej i faktycznej przez organ; - art. 80 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób dowolny i nieuwzględnienie istotnego prawomocnego materiału dowodowego; - art. 145 i 147 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie i błędną interpretację; - art. 156 k.p.a. poprzez nieuprawnione uznanie przez organ, że w sprawie nawiezienia ziemi na nieruchomości Państwa K. zapadła już wcześniej inna decyzja administracyjna, z 5.03.2014 r. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że PINB nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego w zakresie nawiezienia mas ziemnych bez stosownych pozwoleń, aby mógł zastosować powołany przez siebie przepis art. 61a § 1 k.p.a. Żaden z organów nawet nie wzywał Państwa K. do wyjaśnień na podstawie jakich przepisów prawa dokonali makroniwelacji swojej nieruchomości, a następnie dokonali jej splantowania i utworzenia tarasów zimnych wraz ze skarpami jak również żaden organ nie zawarł swojego stanowiska w tym zakresie w żadnej decyzji administracyjnej. Postępowanie było prowadzone na wniosek skarżących, który dotyczył wykonania muru oporowego przez Państwa K.. Na podstawie sporządzonej przez Państwa K. oceny technicznej organ umorzył postępowanie administracyjne z urzędu. Organ w postępowaniu dotyczącym wybudowania murów oporowych w żaden sposób nie zajmował się sprawą nawiezionej ziemi. Nie dokonano w tym zakresie żadnych ustaleń ani nie nakazał inwestorom sporządzenia żadnej opinii. Postanowieniem z 27.10.2004 r. pouczył skarżących, że w zakresie nadsypania ziemia terenu działki [...] należy wnieść odrębne podanie na piśmie do innego organu. Podkreślili, że w przypadku Państwa K. nawiezienie ziemi i utworzenie skarpy jest tarasem ziemnym powiązanym w sposób spójny z budynkiem mieszkalnym. Schody ozdobne od strony południowej budynku mieszkalnego dobudowano po nawiezieniu ziemi w taki sposób, aby było z nich bezpośrednie zejście do ogrodu. Podobnie wygląda sprawa drzwi wejściowych usytuowanych od strony zachodniej budynku mieszkalnego. W odniesieniu do tarasu ziemnego utworzonego w sposób sztuczny poprzez nawiezienie mas ziemnych i zakończenie go skarpą wskazali, że każdy taras, o ile stanowi część budynku, objęty jest regulacją § 12 ust. 5. Powyższe nie zostało zbadane ani nie znalazło też odzwierciedlenia w wydanym orzeczeniu administracyjnym, na które powołuje się organ. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu I instancji, nie naruszają prawa w stopniu, który daje Sądowi - w oparciu o przepisy art. 145-150 ustawy p.p.s.a. - możliwość uwzględnienia skargi. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27.07. 2014 r., który utrzymał w mocy postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., którym umorzono postępowanie wszczęte wnioskiem skarżących z 28 stycznia 2014 r. Przepis art 61 a k.p.a został dodany ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), a jego celem było wyraźne rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego tj. wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 §1, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. A zatem, niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, co w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Drugą, odrębną i samodzielną przesłanką dla wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przy braku dookreślenia przyczyn, o których mowa w cyt. przepisie należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania jak np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 141/14). Wydając postanowienie w oparciu o art 61 a§ 1 k.p.a. organ odmawia wszczęcia postępowania, nie prowadzi zatem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty sprawy, a jedynie wydaje postanowienie. W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., Powiat [...] uznał, iż przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie jest okoliczność, iż sprawa – stosownie do złożonego w dniu 30 stycznia wniosku R. F. i M. F. " w zakresie art. 48 i następnych Prawa budowlanego dla nieruchomości [...] należącą do Państwa K. w K. obr. [...] przy ul Z. z M. wobec wydanego orzeczenia administracyjnego przez UMK Wydział Architektury i Urbanistyki z dnia 22 styczeń 2014r. do sygn. akt [...]" była już przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego i zakończyła się ostatecznym i prawomocnym rozstrzygnięciem. W uzasadnieniu skarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego go postanowienia organu I instancji wskazano, iż PINB prowadził postępowanie w zakresie przedmiotowego ogrodzenia wzniesionego pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...], określonego przez skarżących za mur oporowy i zakończył je wydaniem decyzji z 14 marca 2005 r., którą umorzył postępowanie w sprawie budowy ogrodzenia między ww. działkami. Kolejno decyzja PINB z 14 marca 2005 r. została utrzymana w mocy decyzją WINB w K. z 15. 06. 2005 r. Skargę złożoną na ww. decyzje WSA w Krakowie wyrokiem z 3 lipca 2007 r. , sygn. akt II SA/Kr 1155/05 oddalił wskazując, że ustalenia organów sa prawidłowe i adekwatne do powołanych dowodów, a obiekt będący przedmiotem postępowania toczącego się przez organami nadzoru budowlanego nie jest murem oporowym, stanowi ogrodzenie, a z uwagi na jego lokalizację i wysokość nie wymaga w myśl art. 29 ust. 1 pkt. 23 w zw. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia, w związku czym umorzenie postępowania w tym zakresie jest prawidłowe. Nadto należy wskazać, że z wniosku skarżących prowadzona była również sprawa przez Prezydenta M. K., dotycząca nawiezienia ziemi na działkach nr [...] i [...] obr. [...], którą organ zakończył wydaniem decyzji nr [...] z 22 stycznia 2014 r. odmawiającej nakazania właścicielom działki nr [...] i [...] – R. i M. K. wstrzymania użytkowania terenu ww. działek oraz zobowiązania właścicieli tych działek do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji ustalenia warunków zabudowy , a także odmawiającej nakazania R. i M. K. przywrócenia na działkach nr [...] i [...] poprzedniego sposobu zagospodarowania. Jak wynika z odpowiedzi udzielonej na rozprawie w dniu 17. 12. 2014 r. skarżący nie odwołali się od powyższej decyzji z 22 stycznia 2014 r. Należy przy wskazać, że w decyzji Prezydenta M. K. z 22 stycznia 2014, zawierającej b. obszerne uzasadnienie, zawarto wymagane przepisem art. 107 § 1 zd. 1 k.p.a. pouczenie w jakim trybie służy od niej odwołanie. A zatem jak wynika z akt sprawy, a w szczególności ww. aktów administracyjnych wydanych przez organy nadzoru budowlanego i organy administracji architektoniczno budowlanej organy te rozpoznawały na wniosek skarżących sprawy: budowy ogrodzenia między działkami [...] i [...], które w ocenie skarżących jest murem oporowym dla nawiezionej na nieruchomość ziemi oraz samowolnego nawiezienia ziemi na działkach nr [...] i [...]. Nadto należy wskazać, że sprawy te zostały zakończone wydaniem wyżej wskazanych aktów prawnych, które się ustateczniły i pozostają w obiegu. W związku z powyższym należy przypomnieć, że Skarżący w piśmie z 28 stycznia 2014 r. wniesionym do PINB w K., Powiat [...] domagali się wszczęcia postępowanie w sprawie ogrodzenia pełniącego funkcję konstrukcji oporowej o wys.1,5 m wzniesionej nielegalnie ("bez wymaganych pozwoleń" w granicy działek nr [...] i [...] oraz "makroniwelacji terenu ww. działek. A zatem organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepis art 61 a k.p.a. wskazując, iż zaistniały "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiających wszczęcie postępowania w sytuacji gdy te same podmioty złożyły wniosek o wszczęcie sprawy, która była już przedmiotem zakończonych postępowań przed organami administracji publicznej, wszczęcie i prowadzenie postępowania stanowiłoby ponowne rozstrzyganie sprawy rozstrzygniętej. W tym stanie rzeczy za niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące wydania skarżonych postanowień bez rozpatrzenia sprawy ponieważ ze względów wyżej wskazanych organ nie wszczął postępowania w oparciu o przepis art. 61 a § 1 k.p.a. wykazując w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, iż w sprawie zachodziła przesłanka do jego zastosowania. W uzasadnieniu skarżonych postanowień organy ustosunkowały się do istotnych twierdzeń stron skarżących mających istotny wpływ na postępowania w sprawie. Nie mogą być także uwzględnione zarzuty naruszenia art. 145, 147 i 156 k.p.a gdyż dotyczą one postępowań nadzwyczajnych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.