II SA/Kr 1475/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2026 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 29 września 2025 r. znak: SKO.ZP/415/278/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącego M. M. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z dnia 22 lipca 2025 r. nr 191/W/2025, działając na podstawie art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 2 – 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 K.p.a., ustalił warunki zabudowy dla M. M. na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie obejmującym działki nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] w T. w rejonie ulic Z. a i P. a następujący sposób: 1) Rodzaj inwestycji: zabudowa mieszkaniowa; 2) Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych - warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) linia zabudowy – obowiązująca, w odległości 5 m od wschodniej granicy terenu inwestycji, w odległości 6 m od południowej granicy terenu inwestycji, (linie zabudowy ustala się dla budynków zlokalizowanych w pierwszych liniach zabudowy, dla kolejnych zlokalizowanych w głębi terenu przeznaczonego pod zabudowę, nie ustala się - zgodnie z załącznikiem graficznym) b) maksymalna intensywność zabudowy oraz maksymalna i minimalna nadziemna intensywność zabudowy: maksymalną intensywność zabudowy - 0,65, maksymalna nadziemna intensywność zabudowy - 0,65, minimalna nadziemna intensywność zabudowy - 0,16 c) udział powierzchni zabudowy – max 25,0 % d) szerokość elewacji frontowej, dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej łącznie, w przedziale – min 9,5 m max 14, 5 m e) wysokość zabudowy - min 7,0m max 9,0m, f) geometria dachu - dach dwu lub czterospadowy, kąt nachylenia połaci dachu w przedziale 15°-40°, kierunek kalenicy głównej dowolny względem frontu terenu inwestycji, układ głównych połaci dachu symetryczny, g) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - min 45%, h) minimalna liczba miejsc do parkowania - zapewnić odpowiednią ilość miejsc postojowych na terenie inwestycji przyjmując wskaźniki dla zabudowy mieszkaniowej, min. 2 miejsca postojowe lub garażowe dla każdego lokalu mieszkalnego, - warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: a) teren inwestycji nie leży na terenach objętych ochrona konserwatorską, b) ewentualna wycinka drzew i zieleni wymaga uzyskania stosownych decyzji, c) w obszarze planowanej inwestycji nie występują urządzenia melioracji wodnych i grunty meliorowane, wobec których winny być zastrzeżone dodatkowe warunki, - warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji: a) istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego poprzez rozbudowę i przebudowę istniejących sieci, zgodnie z warunkami ustalonymi między właściwym dysponentem sieci a inwestorem, b) zgodnie z pozytywną opinią Zarządu Dróg i Komunikacji w T. z dnia 15.04.2025r. znak: ZDIK.IE.4400.2.38.2025.AB działka nr [...] obręb [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. P. Skomunikowanie działek nr [...], [...], [...] obręb [...] z drogą publiczną L. Z. poprzez działki nr [...], [...] obręb [...] po uzyskaniu przez inwestora prawa dysponowania od Gminy Miasta T., Wydział Geodezji i nieruchomości w piśmie z dnia 07.05.2025 r. znak: WGN-RGN.7211.15.2025/MR, że działki objęte wnioskiem posiadają dostęp do drogi publicznej ul. Z. poprzez działki nr [...] i [...] obręb [...] wydzielone pod drogę, stanowiące własność Gminy Miasta T., - wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich: inwestycja planowana jest do realizacji na terenie stanowiącym własność osoby prywatnej; projektowane zamierzenie inwestycyjne, przy zachowaniu warunków określonych w decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie spowoduje ograniczenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich oraz zapewni poszanowanie występujących w jej obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich, projektowana inwestycja nie może pozbawić właścicieli działek sąsiednich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie może powodować uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby; właściciel gruntu nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, właściciel nie może odprowadzać wód jak też wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie, - wymagania dotyczące ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych: prowadzona eksploatacja górnicza gazu ziemnego nie będzie miała negatywnego wpływu na realizację prowadzonej inwestycji, - inne warunki wynikające z przepisów odrębnych Przed przystąpieniem do realizacji zamierzonej inwestycji należy wystąpić do Prezydenta Miasta Tarnowa z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, do którego należy dołączyć dokumenty zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane lub dokonać zgłoszenia robót budowlanych na podstawie w/w ustawy, 3) Linie rozgraniczające teren inwestycji - jak na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji, w części dotyczącej ustalenia parametru wielkości powierzchni całej zabudowy max 25 % i wskaźnika minimalnego udziału powierzchni biologicznej, wniósł M. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 59 i art. 60 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu przestrzennym w związku z przepisami § 5 i § 9 Ministra Infrastruktury z 15.07.2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, a także rozpatrzenie sprawy z pominięciem zasad ogólnych postępowania, o jakich mowa w przepisach art. 6, 7, 8, 10, 11 i 12 kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 29 września 2025 r. nr SKO.ZP/415/278/2025 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że granice obszaru analizowanego wyznaczono prawidłowo, w odległości ok. 66 m wokół terenu inwestycji przyjmując, że szerokość frontu tj. tej część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi wynosi ok. 22 m. W analizie ustalono, że zabudowa nieruchomości sąsiednich budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (w tym w zabudowie bliźniaczej) pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że prawidłowo przyjęto, że objęta wnioskiem inwestycja, uwzględniając wnioskowaną funkcję, jest możliwa do realizacji na terenie objętych wnioskiem działek i stanowić będzie kontynuację istniejącej w terenie analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W sporządzonej w sprawie analizie wskazano, że w "teren objęty wnioskiem położny jest w obrębie skrzyżowania dróg osiedlowych i ma dostęp do drogi publicznej ulicy P. oraz do ulicy Z. . Zgodnie z opinią Zarządu Dróg i Komunikacji w T. z dnia 15 kwietnia 2025 r. działka nr [...] obręb [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. P. a działki nr [...], [...], [...] z drogą publiczną ul. [...] poprzez działki nr [...], [...]. Dla inwestycji wyznaczono dwie linie zabudowy jako obowiązujące. Linie te stanowią kontynuację linii zabudowy budynków usytuowanych na działkach sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji, zarówno przy ulicach P. i Z. w T.. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że ze sporządzonej w sprawie analizy oraz będącego częścią analizy zestawienia tabelarycznego wynika, że średni wskaźnik intensywności zabudowy oraz średni wskaźnik nadziemnej intensywności zabudowy wynoszą odpowiednio 0,48 i 0,46. Wartości te z ustawowo zakreśloną tolerancją 20% wyznaczają maksymalne wartości obu wskaźników - po zaokrągleniu to odpowiednio: 0,58 i 0,55. Minimalna nadziemna intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,16. W konsekwencji dla terenu objętej wnioskiem inwestycji - maksymalna intensywność zabudowy ustalona powinna zostać na poziomie 0,58 (tj. w oparciu o średnią z obszaru analizowanego -powiększoną o ustawo dopuszczalną tolerancję 20%), maksymalna nadziemna intensywność zabudowy na poziomie 0,55 (tj. w oparciu o średnią z obszaru analizowanego - powiększoną o ustawo dopuszczalną tolerancję 20%), a minimalna nadziemna intensywność zabudowy na poziomie 0,16 tj. na podstawie najmniejszej wartości tego wskaźnika z obszaru analizowanego (zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia). Odpowiadając jednak na wniosek inwestora o zwiększenie ustalonej maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy - z 0,58 i 0,55 na 0,65, organ przeanalizował najbliższą zabudowę bliźniaczą dostępną z ul. Z. . Ustalił, że intensywność zabudowy dla budynków w zabudowie bliźniaczej w terenie objętym analizą wynosi jednakowo 0,63. Możliwa tolerancja do 20% tejże wartości daje 0,75. Z tego też powodu maksymalną intensywność zabudowy oraz maksymalną nadziemną intensywność zabudowy ustalono na takim samym poziomie - 0,65. W ocenie Kolegium takie ustalenie maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy, uznać należy za prawidłowe i dopuszczalne treścią § 4 ust. 3 rozporządzenia. Minimalna nadziemna intensywność zabudowy pozostała bez zmian - 0,16 (tj. na poziome najmniejszej wartości tego wskaźnika z obszaru analizowanego). Organ stwierdził również, że w analizie wskazano, że udział powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 7,9%do 36,7 %. Średni wskaźnik udziału powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego to 20,5 %, przy czym wskaźnik ten dla zabudowy bliźniaczej jednorodzinnej wynosi 24%. W taki też sposób pierwotnie określono udział powierzchni zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji w sporządzonym projekcie decyzji. Następnie jednak po rozpatrzeniu uwag inwestora odnoszących się do możliwości zwiększenia udziału powierzchni zabudowy wskazano: "Teren objęty wnioskiem to cztery działki o powierzchniach ok. 500,0 m2 każda, o łącznej powierzchni ok. 2132,0 m2. Inwestycja dotyczy budowy 8 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej. Zgodnie z informacją zawartą przez inwestora we wniosku, projektowana powierzchnia zabudowy miałaby wynieść przedział ok. 640,0 m2 do 760,0 m2, co daje przedział od 30,0% do 35,5%. Teren inwestycji zlokalizowany jest w południowej części miasta, wewnątrz obszaru podmiejskiej, osiedlowej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Im bardziej zabudowa zaczęła się rozszerzać na równoległych ulicach od Al. T. ulicy Z. i Z., powierzchnia budynków ustępuje powierzchni przydomowej zieleni. Organ przeanalizował najbliższą zabudowę bliźniaczą dostępną ul. Z. , niemal graniczącą z terenem inwestycji. Każda para działek zabudowana dwoma budynkami w zabudowie bliźniaczej ma wskaźnik udziału powierzchni zabudowy w granicach od 20,0%, 21,0% do 24,5%. Wyższe wskaźniki uwarunkowane są dodatkową zabudową uzupełniającą na działkach, budynkami garaży lub gospodarczymi. Średni wskaźnik obliczony dla budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej wewnątrz obszaru objętego analizą wyniósł 24,0%. Dla terenu objętego wnioskiem mającego powierzchnię ok. 2132,0 m2, wskaźnik 24,0% umożliwi zabudowanie terenu 8 budynkami mieszkalnymi w zabudowie bliźniaczej o łącznej powierzchni ok. 512,0 m2 tj. każde dwa budynki w zabudowie bliźniaczej będą mieć ok. 120,0 m2. Biorąc pod uwagę wniosek inwestora o zwiększenie ustalonego udziału powierzchni zabudowy z ustalonych max 24 % na max 30 % organ wskazał, że inwestycja dotyczy budowy ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, odbierane one będą jako cztery bryły (w każdej z nich dwa budynki w zabudowie bliźniaczej). Organ wyjaśnił, że powierzchnia zabudowy to suma powierzchni rzutów poziomych wszystkich budynków na działce, mierzona po zewnętrznym obrysie ścian. Błędnym jest więc założenie inwestora, który w swoich obliczeniach średniej powierzchni zabudowy przedstawionych w piśmie, nie wlicza powierzchni wolno stojących garaży i budynków gospodarczych. Według obliczeń organu, średni udział powierzchni zabudowy dla całości obszaru objętego analizą wyniósł 20,5%. Organ wyjaśnił, że rozporządzenie dopuszcza ustalenie innego udziału powierzchni zabudowy, jeśli wynika to z analizy. Dlatego też ustalając ten wskaźnik organ odniósł się do zabudowy mieszkaniowej bliźniaczej, dla której średni wskaźnik udziału powierzchni zabudowy wyniósł 24%. Analizując najbliższą zabudowę bliźniaczą dostępną z ul. Z. , gdzie każda para działek zabudowana dwoma budynkami w zabudowie bliźniaczej ma wskaźnik udziału powierzchni zabudowy w granicach 20,0%, 21,0% do 24,5%, organ dopuścił zmianę wskaźnika poprzez zaokrąglenie wartości 24,5% do pełnych 25%. Dlatego też Kolegium za niezasadny uznało zarzut odwołania odnoszący się do nieprawidłowego wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni całej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na poziomie max. 25 %, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uzasadnia wyznaczenia przedmiotowego parametru na poziomie 30 %. Organ wskazał również, że w oparciu o wyniki analizy ustalenie szerokości elewacji frontowej, dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, łącznie w przedziale - min. 9,5 - max 14,5 m" było prawidłowe. Również ustalenie wysokości zabudowy dla objętych wnioskiem budynków (minimum 7 m, maksimum 9,0 m) uznał za dozwolone treścią § 7 ust. 3 rozporządzenia i trafne z punktu widzenia urbanistycznego. Uznał, że ustalone warunki w zakresie geometrii dachów - dach dwuspadowy lub czterospadowy o kącie nachylenia połaci w przedziale 15° - 40°, symetrycznym układzie głównych połaci – spełniają wymóg "odpowiedniości" wymaganej przez § 8 ust. 1 rozporządzenia. W analizie ustalono, że średni udział powierzchni biologicznie czynnej dla obszaru analizowanego wynosi 55%. Biorąc pod uwagę lokalizację, rodzaj inwestycji, porównując teren do obszarów zabudowy mieszkaniowej w zabudowie bliźniaczej w sąsiedztwie której średni minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi 50%, mając na uwadze zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych uznano, że na wyznaczonym terenie zieleń winna zajmować min 50%. Inwestor wniósł o zmianę ustalonego minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej z min 50% do min 40%. Dlatego też organ poddał analizie zebrane dokumenty. Wskazał, że ustalony wskaźnik odpowiadał średniemu dla zabudowy mieszkaniowej bliźniaczej. Wśród tej zabudowy najniższym wskaźnikiem jest 45% dla powierzchni biologicznie czynnej. Są to udziały dla działek sąsiednich, [...] i [...], działki te mają powierzchnie ok. 540,0 m2. Średnia powierzchnia dla czterech działek objętych wnioskiem przez inwestora wynosi w zaokrągleniu 540,0 m2. Biorąc to pod uwagę, dopuszczono zmniejszenie ustalonego wskaźnika z min 50% na min 45%. Kolegium, podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że ustalenie minimalnego udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 45%, nie zakłóci ładu przestrzennego analizowanego terenu, a tak ustaloną wielkość uznać należy za dopuszczalną treścią § 9 ust. 2 rozporządzenia. Konsekwencja powyższego jest uznanie zarzuty odwołania za nieuzasadniony. Dla wnioskowanego zmniejszenia tego wskaźnika do 40% brak jest przesłanek. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. M. zarzucając naruszenie: 1) art. 2, art. 52 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-6, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym w związku z § 5 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, 2) rozpatrzenie sprawy z pominięciem zasad ogólnych postępowania, o jakich mowa w przepisach art. 6, 7, 8, 10, 11 i 12 K.p.a., tj. w szczególności zasad rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, pogłębiania zaufania obywateli i przekonywania, pominięcie wystąpienia do skarżącego w trybie przepisu art. 10 K.p.a. skoro pozbawiono skarżącego przed wydaniem decyzji Prezydenta Tarnowa z dnia 22 lipca 2025 r. prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań pomimo ciążącego na organie I instancji obowiązku w tym zakresie, jak również naruszeniem przepisu art. 77 K.p.a. poprzez nie ustalenie stanu faktycznego sprawy i oparcie się w toku jej załatwienia na danych nie znajdujących uzasadnienia w stanie rzeczywistym, skutkiem czego było ustalenie warunków zabudowy na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie obejmującym działki nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] w T. w rejonie ulic Z. i P. , w sposób nie uwzględniający wniosku o wydanie tej decyzji, pominięcia uwag dotyczących projektu decyzji o warunkach zabudowy, oparcie się na wielkościach przyjętych do sporządzonej analizy w prowadzonym postępowaniu przez organ I instancji, które znacznie odbiegają od stanu rzeczywistego, a także ustalenie warunków z naruszeniem zasad określonych w/w przepisami ustawy i rozporządzenia w zakresie wskazanym w uzasadnieniu skargi. 3) pominięcie ogólnych zasad wynikających z przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, w szczególności zasady przyjaznej interpretacji przepisów, o jakiej mowa w jej przepisie art. 11 oraz zasady pewności prawa, o jakiej mowa w jej przepisie art. 14, W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawą materialnoprawną decyzji były przepisy art.59 ust.1, art.61 ust.1 w zw. z art.64 ust.1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2024.1130 t.j.). Zgodnie z przepisem art.61 ust.1 pkt 1) ustawy, co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stosownie do art.61 ust.5a ustawy planistycznej w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół terenu objętego wnioskiem (wniosek musi określać granice terenu oznaczone na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej) obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie tego przepisu. Przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe. Przepis art.61 ust.1 u.p.z.p. wprowadził do prawa polskiego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (Z. Niewiadomski red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 508-509). Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym musi znajdować się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. Dla możliwości ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna była zagospodarowana w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 12 października 2021 r., sygn. II OSK 2802/18). W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 3636/18). Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania ładu przestrzennego (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 519/21). Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2024.1116). Zgodnie z § 2 ust.1 rozporządzenia ustalenia dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa się na podstawie istniejących na obszarze analizowanym zabudowie i zagospodarowaniu terenu o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu określona we wniosku. Stosownie do § 4 rozporządzenia maksymalną intensywność zabudowy oraz maksymalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tych intensywności dla obszaru analizowanego z tolerancją do 20 % (ust.1). Minimalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie najmniejszej wartości tego wskaźnika dla działki na obszarze analizowanym (ust.2). Dopuszcza się ustalenie innej maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust.3). W myśl § 5 rozporządzenia udział powierzchni zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego (ust.1). Dopuszcza się ustalenie innego udziału powierzchni zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust.2). Według § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu terenu ustala się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % (ust.1). Dopuszcza się ustalenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust.2). Z kolei jak stanowi § 7 rozporządzenia wysokość zabudowy ustala się na podstawie wysokości zabudowy na dostępnych z tej samej drogi publicznej przylegających działkach sąsiednich (uyst.1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach, o których mowa w ust. 1, przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na tych działkach (ust.2). Dopuszcza się ustalenie innej wysokości zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust.3). Analiza architektoniczno-urbanistyczna jest podstawowym narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jest to zatem dokument w zasadniczej mierze przesądzający o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, niejako determinujący treść wydawanej decyzji. Skoro więc analiza jest podstawowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, powinna być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor. Obowiązkiem organu jest zaś dokonanie jej rzetelnej oceny. Ma ona wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie winno wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2021 r., II SA/Po 80/21). Na organie natomiast spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Oczywistym jest, że skoro parametry nowej zabudowy ustala się na podstawie wskaźników istniejącej zabudowy na wszystkich działkach sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym, wielkość tego obszaru w decydujący sposób wpływa - po pierwsze, na dokonanie ustalenia, czy w ogóle możliwe jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy, po drugie – determinuje określenie parametrów tej zabudowy. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2023 r., II OSK 2146/20, publ. LEX nr 3575495). Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora. Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy. W realiach niniejszej sprawy brak jest takich szczególnych okoliczności, związanych z potrzebą zachowania ładu przestrzennego, które uzasadniałaby rozszerzenie granic obszaru analizowanego. Stanowisko to zostało przez ustawodawcę uwzględnione przez uchwalenie zacytowanego wyżej przepisu art.61 ust.5a. Poprawność analizy zależy również od właściwego doboru, opisu i podanych parametrów znajdujących się w obszarze analizowanym działek. Oczywistym jest bowiem, że przy przyjęciu wskaźników wynikających ze średniej arytmetycznej jako podstawy ustaleń, od prawidłowo wyliczonych parametrów średnich zależy poprawność całej analizy i ustalonych w decyzji parametrów nowej zabudowy. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że na stronie 113 przedłożonych akt administracyjnych znajduje się "Projekt decyzji", którego załącznikiem graficznym nr 1 jest mapa z zaznaczonym obszarem analizowanym (k.123), a załącznikiem nr 2 - Analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k.125). W załączniku nr [...] nie określono linii zabudowy. Porównanie załącznika nr 1 z tabelą na stronie 125, będącą częścią załącznika nr 2 prowadzi do następujących wniosków: - front działki od strony ul. P. wynosi około 22 m, a front działki od strony ul. L. wynosi około 25 m. Analizator nie wyjaśnił dlaczego jako front działki przyjął granicę działki przylegającą do ul. P. ; - na stronie 1 analizy, podano, że analizie poddano budynki o funkcji mieszkaniowej, - na stronie 3 analizy, w punkcie dotyczącym maksymalnej intensywności zabudowy, podano, że parametr ten ustala się na podstawie średniego wskaźnika dla działek wewnątrz obszaru analizowanego, - na stronie 3 analizy, w punkcie dotyczącym udziału powierzchni zabudowy, podano, że parametr ten obliczono jako średni wskaźnik wielkości powierzchni całej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla obszaru objętego analizą. Na mapie określającej obszar analizowany oznaczone są granice działek. Granica obszaru analizowanego część działek "przecina", nie pokrywając się z ich granicami ewidencyjnymi. Nie wiadomo zatem jak rozumieć wskaźnik powierzchni "całej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu", - na stronie 4 analizy podano, że przeanalizowano najbliższą zabudowę bliźniaczą dostępną z ul. Z. , a każda para działek zabudowana dwoma budynkami w zabudowie bliźniaczej ma wskaźnik udziału powierzchni zabudowy w granicach 20,0%, 21,0% do 24,5%. Nie wiadomo, o które działki chodzi i o które pozycje z tabeli na stronie 1 i 2 analizy. Budynki znajdujące się w obszarze analizy położone przy ul. Z. opisane są w pozycjach tabeli: 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29 i 30. Żaden z nich nie jest w tabeli opisany jako "bliźniak", - na stronie 5 analizy, w punkcie dotyczącym wskaźnika minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, podano że średni udział tego wskaźnika dla obszaru analizowanego wynosi 55%, sformułowanie "porównując teren do obszarów zabudowy mieszkaniowej w zabudowie bliźniaczej w sąsiedztwie której średni minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi 50%" nie wiadomo jakiego terenu dotyczy i jakich działek przedstawionych w tabeli. Nadto w punkcie tym podano: "mając na uwadze zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych uznano, że na wyznaczonym terenie zieleń winna zajmować min.50%". Uzasadnienie takie nie jest jasne, nie wiadomo bowiem, czy byłoby aktualne, gdyby inwestor zaplanował miejsca postojowe w bryle budynku., - jeżeli w punkcie analizy dotyczącym udziału powierzchni zabudowy, podano, że parametr ten obliczono jako średni wskaźnik wielkości powierzchni całej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla obszaru objętego analizą, to zauważyć należy, że dane zamieszczone w omawianej tabeli nie odpowiadają temu założeniu. W pozycji 23 podano, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, garażem i budynkiem gospodarczym. Uwzględniono jednakże tylko powierzchnię zabudowy budynku mieszkalnego. Również w poz. 27 podano, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i gospodarczym, a uwzględniono tylko powierzchnię zabudowy budynku mieszkalnego. To samo odnieść należy do poz. 29. Z kolei w pozycji 32nie uwzględniono widocznego w załączniku graficznym budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...]. W poz. 9 połączono zabudowania z 3 działek. Ale już w poz.8 ujęto jedynie działkę nr [...] pomijając budynek gospodarczy na działce nr [...]. W poz. 13 ujęto niezabudowane działki nr [...] i [...]. W poz.15 ujęto nie zabudowaną działkę nr [...], - w analizie nie wyjaśniono dlaczego większą wagę przypisano parametrom budynków mieszkalnych dalej położonych – przy ul. Z. aniżeli tym dostępnym z tej samej drogi publicznej – ul Z. z poz. 17 i 18 tabeli, położonych na działkach nr [...] – o wskaźniku zabudowy 36,7 % i [...] - o wskaźniku zabudowy 28,5%. Z uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji nie wynika, aby poddały swojej ocenie zawartość tabeli z karty 126 akt administracyjnych, powtórzonej w decyzji (k.205 a.a.). Wskazane błędy powodują, że analizy nie można uznać za prawidłową, a wynikające z jej obliczeń wskaźniki ocenić należy jako dowolne. Jak z powyższego wynika, organy obydwu instancji nie dokonały rzetelnej analizy tego dokumentu, przyjmując bezkrytycznie jej ustalenia. Ocenić zatem należy, że decyzje obydwu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków na podstawie wadliwej analizy narusza nie tylko przepisy prawa procesowego, ale również przepis art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast zarzuty skargi, że organ odwoławczy rozpoznawał sprawę w zakresie nie objętym odwołaniem są niezasadne. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności statuowaną przepisem art.15 k.p.a., do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z 12.11.1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95). Każdy z organów zobowiązany jest zatem do rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu.