II SA/Kr 1484/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi "P". , stowarzyszenie [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. postanowieniem z 6.06.2016 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 123 ustawy z 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. póz. 23) oraz art. 75 i 76 ustawy z 13.12.2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. 2014, póz. 40, z 2015 r. póz. 528) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku [...] Związku Działkowców – [...] w K. w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] w celu prowadzenia ogrodu działkowego "[...]" - do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - prawomocnego zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym dla [...] w K. Wydział l Cywilny sygn. akt. [...] postępowania z wniosku osoby fizycznej o zniesienie współwłasności nieruchomości objętej księgą wieczystą Nr [...] W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z 29.10.2015 r. [...] Związek Działkowców – [...] w K. , powołując się na treść art. 75 i 76 u.r.o.d., wystąpił o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania działki nr [...] obr. [...] , z przeznaczeniem pod ogród działkowy " [...] ". Zawiadomieniem z 7.03.2016 r. nr [...] wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z dniem 19.01.2014 r. przez stowarzyszenie ogrodowe [...] Związek Działkowców prawa użytkowania działki nr [...] w trybie ww. ustawy. Działka nr [...] obr. [...] o powierzchni 5,1862 ha, położona przy ul. [...] w K. zgodnie z danymi ujawnionymi w księdze wieczystej Nr [...] stanowi współwłasność Gminy Miejskiej K. w 104188/288000 częściach oraz osoby prawnej i osób fizycznych w pozostałych częściach. W toku prowadzonych czynności ustalono, iż przed Sądem Rejonowym dla [...] w K . Wydział l Cywilny toczy się postępowanie z wniosku osoby fizycznej o zniesienie współwłasności nieruchomości objętej księgą wieczystą Nr [...] , prowadzoną między innymi dla przedmiotowej działki nr [...] . Organ uznał, że sądowe rozstrzygnięcie kwestii zniesienia współwłasności działki stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa dla przedmiotowego postępowania. W świetle bowiem przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych regulacje zawarte w art. 75 i 76 znajdują zastosowanie wyłącznie do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. A contrario, nie jest możliwe wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania przez [...] Związek [...] w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej współwłasność Gminy, osoby prawnej i osób fizycznych. Tym samym kwestią wymagającą w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia jest dokonanie zniesienia współwłasności przedmiotowej nieruchomości i prawomocne przyznanie terenu na wyłączną własność Gminy Miejskiej K. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył [...] Związek – [...] w K. , wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 124 § 2 K.p.a. Przytoczył orzecznictwo w przedmiocie zagadnienia wstępnego. Zdaniem [...] Związku [...], organ nie wykazał bezpośredniego związku pomiędzy zagadnieniem wstępnym a prowadzoną sprawą. Podniósł również, że dopuszczalne jest ustanowienie prawa użytkowania na udziale we współwłasności nieruchomości. Dla poparcia swojego stanowiska odwołał się do uchwały Sądu Najwyższego z 28.03.1980 r. III CZP 11/80. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z 10.10.2016 r., znak: [...] , na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji podał - odwołując się do poglądów wyrażonych w doktrynie- że zagadnienie wstępne jest to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie indywidualnej, dotyczy kwestii istotnych dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie, a ponadto: 1) dla jego rozstrzygnięcia właściwy jest inny organ lub sąd; 2) jest ono zagadnieniem o charakterze samoistnym, tzn. może stanowić przedmiot odrębnego postępowania przed organem lub sądem; 3) ma charakter otwarty, tzn. nie zostało już wcześniej rozstrzygnięte ostatecznie przez inny organ lub prawomocnie przez sąd. Ponieważ wydanie decyzji w sprawie indywidualnej, w toku rozpoznawania której wyłoniło się zagadnienie wstępne, jest uwarunkowane "uprzednim" rozstrzygnięciem tego zagadnienia, zatem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez organ prowadzący postępowanie musi być poprzedzone rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tak zdefiniowane pojęcie zagadnienia wstępnego oznacza zatem, że bez rozstrzygnięcia tego zagadnienia (prejudykatu) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi więc istnieć związek przyczynowy. Przepis ten nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i obowiązek wstrzymania się z rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia (prejudykatu) będzie zatem zachodziła jedynie w sytuacji bezpośredniego uzależnienia rozstrzygnięcia tej sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego a zatem w sytuacji istnienia pomiędzy tymi aktami ścisłego związku. Organ przedstawił uregulowania prawne na podstawie których postępowanie jest prowadzone tj. art. 75 i 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Podkreślił, że regulacje zawarte w art. 75 i 76 tej ustawy znajdują zastosowanie wyłącznie do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zatem rozstrzygnięcie prawomocnym wyrokiem sądu zniesienia współwłasności nieruchomości stanowiącej współwłasność gminy, osoby prawnej i osób fizycznych determinuje sposób rozstrzygnięcia wniosku [...] Związku [...] w K . W ocenie Kolegium istnieją w związku z tym podstawy do zawieszenia z urzędu postępowania, a zarzuty przedstawione w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie. Prowadzone postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności stanowi zagadnienie wstępnego uniemożliwiające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez [...] Związek [...] prawa użytkowania w trybie przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. [...] Związek [...] w K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego je postanowienia organu l instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację tożsamą z podniesioną w zażaleniu. Strona skarżąca akcentowała, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, jak również, że można ustanowić użytkowanie na udziale. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. póz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publiczne]. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji/ postanowienia. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. póz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skarga jest zasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy okoliczność, że przed Sądem Rejonowym dla [...] w K. Wydział l Cywilny toczy się postępowanie z wniosku osoby fizycznej o zniesienie współwłasności m. in. działki nr [...] co do której [...] Związek [...] w K. , powołując się na treść art. 75 i 76 ustawy z 13.12.2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. 2014, póz. 40, z 2015 r. póz. 528, w skrócie u.r.o.d.) wystąpił o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania z przeznaczeniem pod ogród działkowy "[...] ", stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia sprawy cywilnej. Bezsporne w sprawie jest, że działka nr [...] stanowi współwłasność Gminy Miejskiej K. w 104188/288000 częściach oraz osoby prawnej i osób fizycznych w pozostałych częściach. Tytułem wstępu należy przypomnieć, że ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych reguluje sytuację prawną rodzinnych ogrodów działkowych, urządzonych na nieruchomościach, do których stowarzyszenia ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy nie posiadały dotychczas tytułu prawnego. Zgodnie z art. 76 ust. 2 u.r.o.dz. stowarzyszenie ogrodowe z dniem wejścia w życie ustawy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego - do nieruchomości zajmowanych pod ten rodzinny ogród działkowy, jeżeli spełnia co najmniej jedną przesłankę wskazaną w ust. 1 tego artykułu. Wobec tego samo nabycie prawa użytkowania następuje z dniem wejścia w życie u.r.o.dz.. Powyższe jest wystarczające do wykazania przez stowarzyszenie ogrodowe nabycia prawa użytkowania do nieruchomości zajętej pod ogród działkowy. Wprawdzie w takim przypadku stwierdzenie nabycia prawa użytkowania następuje w drodze decyzji administracyjnej, ale ma ona charakter wyłącznie deklaratoryjny. Samo nabycie prawa następuje z mocy ustawy z dniem jej wejścia w życie, czyli w dniu 19.01.2014 Przez pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy rozumieć wyłącznie takie sytuacje, w których wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem określonego zagadnienia prawnego. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, występująca w dacie orzekania, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w tym dniu. Nie może być również wątpliwości, że zagadnienie wstępne można rozpatrywać bądź to podmiotowo (gdy niezbędne jest rozstrzygnięcie o prawach osoby występującej w sprawie), bądź też przedmiotowo (gdy niezbędne jest rozstrzygnięcie o pewnym elemencie sprawy, od którego zależy rozstrzygnięcie administracyjne). Podkreśla się przy tym, że prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 447 - 450). W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, zgodnie z którą organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 kpa od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu administracyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20.12.2016 r., II SA/Kr 1366/16). Stwierdzenie zatem, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. W konsekwencji obok ustalenia, że postępowanie jest w toku i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W ocenie sądu, taki związek przyczynowy nie występuje pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy wszczętej z wniosku [...] Związku -[...] w K. , a kwestią zniesienia współwłasności działki będącej przedmiotem postępowania. Sam fakt, że działka nr [...] nie stanowi wyłącznej własności gminy nie oznacza, że zniesienie współwłasności jest niezbędne, aby rozpatrzeć sprawę i wydać w sprawie decyzję. W niniejszej sprawie zakończenie postępowania sądowego prowadzonego przez sądem cywilnym może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, natomiast nie wyklucza wydania decyzji merytorycznej na podstawie istniejącego stanu faktycznego i prawnego. W rozpoznawanej sprawie nie ma więc żadnych przeszkód, aby rozpoznać merytorycznie sprawę o stwierdzającej nabycie prawa użytkowania z przeznaczeniem pod ogród działkowy. Odnosząc się do stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą, że istnieje możliwość prawna ustanowienia użytkowania na udziale gminy, sąd podnosi, że rzeczywiście w doktrynie powszechnie wskazuje się - cytując uchwałę Sądu Najwyższego z 28.03.1980 r., sygn. akt III CZP 11/80 - że dopuszczalne jest ustanowienie użytkowania na części nieruchomości (por. np. Konrad Osajda Kodeks cywilny. Komentarz 2017, wyd. 16; Gniewek Edward, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001 - kom. do art. 252). Powyższe orzeczenie niewątpliwie będzie wzięte pod uwagę przez organy administracji publicznej na dalszym etapie postępowania, przy wydawaniu decyzji administracyjnej w sprawie. Decyzja ta będzie następnie podlegała kontroli sądowej. Mając na uwadze treść art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, wskazać należy że sąd nie może uczynić przedmiotem swoich rozważań okoliczności związanych z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Powyższe oznaczałoby bowiem wyjście poza granice sprawy. W tej sytuacji sąd administracyjny przesądziłby w istocie treść decyzji administracyjnej bez wyczerpania środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Biorąc powyższe pod uwagę należało uchylić zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu l instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.