II SA/Kr 1366/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J.S. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 4 października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji, II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz skarżącego J.S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Decyzją z dnia 30 marca 2016 r. [....] Starosta P. udzielił J.S. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód – odprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenu działki nr [....] i działek sąsiednich obr. M. poprzez system zaprojektowanych rurociągów drenarskich fi. 8 cm PVC poprzez wylot drenarski typu W-1 do wód potoku [....] w km 9+660 (do wód); wykonanie urządzeń wodnych – wylotu służącego do odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu działki nr [....] w m. M. , gmina P. Decyzją z dnia 2 maja 2016 r. [....] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia 17 lutego 2016 r. [....] Wójt Gminy P. stwierdził, że doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie działki nr [....] w M. stanowiącej własność E.K. . Wskazał, że przyczyną zmiany stanu wody na gruncie w/w działki jest podniesienie terenu działki nr [....] w M. poprzez nawiezienie ziemi, co spowodowało zmianę kierunku spływu wody opadowej na tym terenie i powstanie szkody na gruncie sąsiednim. Jednocześnie organ nakazał J.S. przywrócenia stanu pierwotnego poprzez odtworzenie istniejącego przed nawiezieniem poziomu terenu oraz nachylenia działki ozn. nr [....] poza budynkiem. Decyzją z dnia 25 lipca 2016 r. [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2016 r. [....] na podstawie art. 97 §1 pkt 4 i art. 101 kpa Starosta P. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Wskazał organ, że w dniu 2 czerwca 2016 r. na terenie działki nr [....] obr. M. przeprowadzono, zgodnie z zaleceniami organu II instancji, rozprawę administracyjną. Strony biorące udział w rozprawie wniosły o przywrócenie działki nr [....] do stanu pierwotnego, zgodnie z decyzją wydaną przez Wójta Gminy P. z dnia 17 lutego 2016 r. Dodał organ, że również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 26 stycznia 2016 r. wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [....] położonej w M. , w związku z prowadzeniem ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym. Wedle organu rozstrzygnięcie toczących się postępowań może mieć znaczący wpływ na sposób załatwienia sprawy, dlatego zawiesił postępowanie dotyczące udzielenia w/w pozwolenia wodnoprawnego. Wydanie wnioskowanego pozwolenia nie wpłynie na uregulowanie naruszonych na skutek podniesienia terenu działki nr [....] obr. M. stosunków wodnych. Projektowany do wykonania drenaż będzie odprowadzał wody, które gromadzą się w gruncie. Wykonany drenaż na warunkach określonych w złożonej do wniosku dokumentacji w przypadku przywrócenia działki do stanu pierwotnego, może nie spełniać swojej funkcji. Dlatego rozstrzygnięcie ww. postępowań administracyjnych należy traktować jako zagadnienie wstępne. Pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r. J.S. zwrócił się o podjęcie postępowania zawieszonego w dniu 16 czerwca 2016 r. oraz o wydanie decyzji wodnoprawnej. Do pisma dołączył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 25 lipca 2016 r. uchylającą decyzję Wójta Gminy P. z dnia 17 lutego 2016 r. Postanowieniem z dnia 8 września 2016 r. [....] na podstawie art. 101 kpa Starosta P. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Wyjaśnił, że postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy P. nie zostało zakończone, a więc nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia 4 października 2016 r. [....] na podstawie art. 138§1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97§2 kpa Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 §2 kpa utrzymał w mocy ww. postanowienie. Wskazał, że zgodnie z art. 97 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie m. in. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2011 r., I OSK 1704/10: "na etapie rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie może ponownie badać przesłanek samego zawieszenia i oceniać zasadności postanowienia w tym przedmiocie". Wyjaśnił, że postanowienie o zawieszeniu postępowania nie zostało zaskarżone zażaleniem i stało się ostateczne. Natomiast postępowanie w sprawie naruszenie stosunków wodnych nie zakończyło się, zatem nie można uznać, iż ustała przyczyna zawieszenia. Wskazał organ nadto, że procedowanie co do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego i w konsekwencji udzielenie wnioskowanego pozwolenia ingerowałoby w toczące się postępowanie o naruszenie stosunków wodnych. To ostatnie postępowanie może zakończyć się decyzją nakładającą obowiązek przywrócenia stanu pierwotnego, poprzez odtworzenie istniejącego przed nawiezieniem terenu nachylenia działki nr [....] (taka decyzja była już wydana, ale została uchylona w toku instancyjnym). W takim wypadku założenia pozwolenia wodnoprawnego musiałyby uwzględnić stan prawny wynikający z takiej decyzji. Podał, że postępowanie w sprawie stosunków wodnych zostało zainicjowane wnioskiem E.K. z dnia 22 września 2015 roku, natomiast wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego złożono w dniu 12 lutego 2016 roku. Zatem postępowanie wodnoprawne ma charakter następczy w stosunku do postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Wedle organu argumenty J.S. – konieczność sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i toczące się postępowanie przez Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego nie przemawiają za koniecznością procedowania co do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, ale świadczą tylko o próbie legalizowania inwestycji. Na powyższe rozstrzygnięcie J.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wskazując na bezzasadność rozstrzygnięcia zważywszy na zapadłe decyzje organów administracji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 12 marca 2012 r. [....] na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa oraz art. 138§1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podał co następuje: Zgodnie z art. 97 §1 pkt 4 kpa organ administracji zawiesza postępowanie gdy rozstrzygniecie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Poprzez pojecie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Z powyższego wynika, że przymiot zagadnienia wstępnego mogą mieć tylko rozstrzygnięcia, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego. Zagadnienie wstępne dotyczy więc sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Oczekiwanie na rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiedzenia, nie czyni niemożliwym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jeśli postępowanie sądowe o zasiedzenie zakończy się prawomocnym rozstrzygnięciem na skutek którego nastąpi zmiana właściciel przedmiotowych działek, organ administracji będzie musiał dokonać korekty stron postępowania. Na powyższe rozstrzygnięcie J.F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Podniósł, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy prowadzone jest bez prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 7 grudnia 2010 Wydział I Cywilny (I Ns 725/09/P) oddalony został wniosek o zasiedzenie nieruchomości stanowiących działek nr [....] i [....] , istnieje więc konieczność ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania. Dodał, że podstawowym obowiązkiem organu jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. Podniósł, że błędne jest stanowisko organu odwoławczego, iż zmiana właściciela nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio terenem objętym przedmiotową inwestycją pozostają bez wpływu na toczące się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i nie stanowi zagadnienia wstępnego. Nieuwzględnienie tej okoliczności stanowi naruszenie obowiązku czuwania nad ustaleniem prawidłowego kręgu stron postępowania. Z informacji uzyskanych przez skarżącego wynika, że postępowanie o wznowienie w/w postępowania zakończyło się prawomocnie postanowieniem oddalającym wniosek M.O. (IICA 464/11). Zaistniała więc konieczność ustalenia ponownie kręgu stron postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Dodał, że w sytuacji zmiany stosunków własnościowych, po ich ujawnieniu organy administracji mają obowiązek dokonać weryfikacji osób, które w postępowaniu winny uczestniczyć. Powtórzył, że wynik postępowania o zasiedzenie, który zmienić może dotychczasowego właściciela przedmiotowych działek spowoduje, że organ również będzie zobowiązany dokonać weryfikacji stron postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że z postępowaniem głównym należy czekać, aż nastąpi tego typu zmiana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wyrażony przez organ odwoławczy pogląd, jakoby organ rozpoznający wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania nie mógł badać ponownie zgodności z prawem postanowienia o zawieszeniu postepowania, nie jest przez Sąd podzielany. Przywołane przez organ na uzasadnienie tej tezy orzeczenie NSA (wyrok z dnia 11 października 2011r. I OSK 1704/10) jest orzeczeniem odosobnionym. W orzecznictwie zdecydowanie przeważa, podzielany przez Sąd rozpoznający sprawę, pogląd, że organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie nie tylko w razie ustania przyczyny zawieszenia, ale także wówczas, gdy okaże się, że przesłanka, z powodu której postępowanie zostało zawieszone, w rzeczywistości nie istnieje (por.np. wyrok NSA z 29 czerwca 2012 II OSK 626/11, wyrok NSA z 7 września 2011 r. I OSK 1477/10. Wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2011 r. VII SA/Wa 2280/10). W rozpoznawanej sprawie zatem organy były zobowiązane sprawdzić nie tylko to, czy postępowanie w sprawie zmiany stosunków wodnych, a także postępowanie przed organem nadzoru budowalnego, zostały zakończone, ale także, a nawet przede wszystkim to, czy samo zawieszenie postępowania było prawidłowe. Uchylenie się od zbadania tego problemu przez organ odwoławczy już samo w sobie stanowi istotne uchybienie procesowe. To właśnie brak podstaw do zawieszenia postępowania ma w sprawie znaczenie rozstrzygające. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 kpa od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu administracyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Zagadnienie wstępne nie istnieje dopóki ustalenie stanu sprawy, jego subsumcja i określenie sankcji są aktualnie możliwe. Ustalenie zaś stanu rozpoznawanej sprawy, jego subsumcja i określenie sankcji są aktualnie możliwe i w obecnym stanie niezależne od ewentualnej przyszłego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zmiany stosunków wodnych. Nie ma żadnych przeszkód, aby oba postępowania prowadzone były równolegle. Konieczność uwzględnienia przez organ stanu powstałego w następstwie ewentualnie wcześniejszej decyzji wydanej w innej sprawie dotyczącej tej samej nieruchomości, nie czyni wyniku tej innej sprawy "zagadnieniem wstępnym", a jest jedynie wyrazem zasady aktualności. Zgodnie z tą zasadą wydający decyzję organ administracji obowiązany jest uwzględniać stan faktyczny i oprawny istniejące w dacie decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych przeszkód, aby rozpoznać merytorycznie sprawę o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Tylko do wnioskodawcy należeć będzie ocena racjonalności realizacji uprawnień wynikających z takiej decyzji przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej zmiany stosunków wodnych. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ppsa należało uchylić postanowienia organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 2000 w/ ustawy.