I OSK 1704/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 11 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 247/10 w sprawie ze skargi Związku [...] w W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Związku [...] w W. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 247/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], oraz postanowienie Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] września 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Naczelnik Miasta B. decyzją z dnia 30 listopada 1978 r., na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 1 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5, art. 8, art. 23-28 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159 ze zm. ) oraz § 4 ust. 1, 4, 5 i § 7 ust. 1 oraz § 23 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 3, poz. 19), orzekł o przekazaniu w użytkowanie Wojewódzkiej Usługowej Spółdzielni Pracy w T. z siedzibą w G. nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 658/1 o pow. 0,3149 ha. Spółdzielnia Pracy [...] w B., następca prawny zlikwidowanej Wojewódzkiej Usługowej Spółdzielni Pracy w T. z siedzibą w G., pismem z dnia 3 listopada 2004 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia [...] listopada 1978 r., wskazując, ze Skarb Państwa nie był i nadal nie jest właścicielem przekazanej nieruchomości. Pismem z dnia 18 maja 2006 r. Starosta Powiatowy w B. złożył pozew do Sądu Rejonowego w Brodnicy o uzgodnienie treści księgi wieczystej KW Nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Wojewoda Kujawsko – Pomorski postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia [...] listopada 1978r., w związku z toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniem w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej KW Nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Na to postanowienie Spółdzielnia Pracy [...] w B. w likwidacji złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Postanowieniem z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1642/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę, wskazując, że nie został uiszczony należny wpis sądowy od tej skargi. Pismem z dnia 27 lipca 2009 r. Związek Lustracyjny Spółdzielni Pracy w W., następca prawny zlikwidowanej Spółdzielni Pracy [...] w B., wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania. Wojewoda Kujawsko – Pomorski postanowieniem z dnia [...] września 2009r., nr [...] odmówił podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia [...] listopada 1978 r. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy wskazane wyżej postanowienie ze względu na nie zakończenie postępowania sądowego stanowiącego zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Związek Lustracyjny Spółdzielni Pracy w W. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 247/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz postanowienie Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] września 2009 r. stwierdził, że niezasadne było zawieszenie postępowania z powodu toczącego się przed sądem powszechnym postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej KW Nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, gdyż nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia [...] listopada 1978 r. a uzgodnieniem treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W dziale II tej księgi wpisani są bowiem jako właściciele spornej nieruchomości osoby fizyczne A. M., A. W. M., J. R. M. i L. Ś.-S., a nieruchomość ta nigdy nie była własnością Skarbu Państwa. W ocenie Sądu z materiału dokumentacyjnego niniejszej sprawy wynika, iż organ nie wykazał, że Skarb Państwa posiada jakikolwiek tytuł prawny do spornej nieruchomości, którą wcześniej w 1978 r. przekazał w użytkowanie poprzednikowi prawnemu skarżącego. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy należy rozważyć, czy organ powinien odmówić podjęcia zawieszonego postępowania z powodu występowania zagadnienia wstępnego, jeżeli w istocie zagadnienie wstępne nie występuje, a postępowanie w sprawie toczy się już 6 lat. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2010 r., skargę kasacyjną złożył Minister Infrastruktury, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 K.p.a., przez przyjęcie, że organ prowadząc sprawę dotyczącą podjęcia zawieszonego postępowania powinien oprócz kwestii ustąpienia przyczyny stanowiącej podstawę zawieszenia zbadać również zasadność samego zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 97 § 2 K.p.a. nie daje podstawy do powtórnego badania przyczyn zawieszenia, lecz jedynie do ustalenia, czy ustąpiły przyczyny zawieszenia. Zatem organ administracji badając podstawy podjęcia zawieszonego postępowania jest związany wcześniejszym rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 97 § 1 K.p.a. Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie dla ustalenia obecnego stanu prawnego konieczne jest zbadanie przez sąd powszechny stanu istniejącego w przeszłości, gdyż dla ustalenia zasadności pozwu o uzgodnienie treści księgi wieczystej KW [...] z rzeczywistym stanem prawnym, niezbędne jest wykazanie tego dokumentem o istnieniu pewnego stanu prawnego nieruchomości. Podkreślono, że stan ten nie może wynikać z twierdzeń osób zainteresowanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji, Związek Lustracyjny Spółdzielczości Pracy w W. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 K.p.a. przez przyjęcie, że organ prowadząc sprawę dotyczącą podjęcia zawieszonego postępowania powinien oprócz kwestii ustąpienia przyczyny stanowiącej podstawę zawieszenia zbadać również zasadność samego zawieszenia postępowania administracyjnego. Zarzut ten uznać należy za usprawiedliwiony, gdyż na etapie rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, organ nie może ponownie badać przesłanek samego zawieszenia i oceniać zasadności postanowienia w tym przedmiocie. Takich jednak ocen dokonał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku pomimo, że postanowienie dotyczące zawieszenia postępowania stało się ostateczne i nie było kwestionowane. Nie była zatem możliwa – na tym etapie postępowania – ocena prawidłowości wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Przypomnieć należy, że Wojewoda Kujawsko – Pomorski postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia [...] listopada 1978 r., do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w Brodnicy sprawy uzgodnienia treści księgi wieczystej KW Nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, z rzeczywistym prawnym. Jak wynika z akt niniejszej sprawy nie zostało zakończone postępowanie przed sądem powszechnym we wskazanej wyżej sprawie, co oznacza, że nie ustąpiła przyczyna zawieszenia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 97 § 2 K.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie został w sposób bezsprzeczny ustalony stan prawny przedmiotowej nieruchomości, gdyż wpisy w księdze wieczystej nie odzwierciedlają stanu prawnego. Jako współwłaściciel nie jest bowiem wpisany Skarb Państwa, który na mocy wyroku sądowego nabył udział w przedmiotowej nieruchomości. Z lektury akt sprawy wynika, że pierwotna księga wieczysta zaginęła, a w marcu 1997 r. założono nową o nr [...], w której jako współwłaścicieli wpisano następców prawnych małżonków M. Jednakże, jak również wynika z akt sprawy, wyrokiem Sądu Okręgowego w Grudziądzu z dnia 19 listopada 1949r. współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości – Z. M. – została skazana za przestępstwo z art. 1 § 1 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945, na karę aresztu, utratę praw publicznych i obywatelskich oraz przepadek całego majątku na rzecz Skarbu Państwa. Oznacza to, że Skarb Państwa nabył z mocy orzeczenia sądowego o przepadku mienia udział Z. M. w przedmiotowej nieruchomości. Ta okoliczność nie została ujawniona w księdze wieczystej. Gmina Miasta B. w 1994 r. złożyła wniosek o zasiedzenie spornej nieruchomości, jednak został on prawomocnie oddalony postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 2001r., sygn. akt IV CKN 249/00, który to Sąd oddalił kasację Gminy Miasta B. od postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Toruniu z dnia 27 maja 1998r., sygn. akt VIII Ca 161/98. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia Sąd Najwyższy podał, że skoro Skarb Państwa z mocy orzeczenia sądowego nabył udział w przedmiotowej nieruchomości, to nie mógł żądać stwierdzenia już przysługującego mu tytułu własności do tego udziału. Inaczej mówiąc, Skarb Państwa nie mógł żądać zasiedzenia nieruchomości, której już był właścicielem. Wskazane wyżej okoliczności nie znalazły swojego odzwierciedlenia w księdze wieczystej, w której to Skarb Państwa nie został wpisany jako współwłaściciel pomimo, że był nim na mocy wskazanego wyżej orzeczenia sądu z dnia 19 listopada 1949 r. Ustalenie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest więc zagadnieniem wstępnym. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego przez inny organ. W niniejszej sprawie – jak wynika z jej akt – zostało wszczęte postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej Nr [...], a zatem wcześniej zagadnienie to nie zostało prawomocnie przesądzone. Dlatego też – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w niniejszej sprawie niezbędne jest ustalenie bezsprzecznego stanu prawnego spornej nieruchomości. Dopiero te ustalenia pozwolą bowiem stwierdzić, czy w decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia [...] listopada 1978 r. doszło do rażącego naruszenia prawa, czy też nie. Inaczej bowiem oceniane być musi oddanie przez Skarb Państwa w użytkowanie gruntu, którego Skarb Państwa był współwłaścicielem, a inaczej, gdyby oddał grunt będący własnością osób fizycznych. Zachodzi więc związek przyczynowy między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a niniejszą sprawą. Ustalenie niebudzącego wątpliwości stanu prawnego nieruchomości ma zatem – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – znaczenie prejudycjalne dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym, organ postanawiając o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania nie naruszył prawa. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że postępowanie nie powinno być zawieszone oraz, że nie ma podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania naruszył art. 97 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co zasadnie zostało podniesione w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy.