II SA/Kr 1486/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. wyroku z dnia 21 maja 2012r. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. [...] (znak: [...] po rozpoznaniu wniosku Spółki Mieszkaniowej A. sp. z o. o. reprezentowanej przez pełnomocnika M.S orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa sieci energetycznej, oświetlenia drogi, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, teletechnicznej oraz urządzeń rozsączających przy ul. [...] w K. - dz. nr [...] ,[...] ,[...] .... itd... obr. [...] ". Odwołanie od w/w decyzji złożyli w ustawowym terminieM.B. T.B. T.G. oraz J.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu w/w decyzji napisano, że w toku postępowania przed organem pierwszoinstancyjnym dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym zaplanowano realizację inwestycji. Dodano, iż projekt decyzji sporządziła osoba wpisana na listę Okręgowej Izby Architektów. Dalej organ odwoławczy przywołał art. 6 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz wskazał, że podziela pogląd wyrażony w doktrynie - że pojęcie inwestycji celu publicznego jest w swojej istocie oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Oznacza to, że inwestycję tego typu stanowi każde działanie o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny. Kolegium wskazało również na stanowisko judykatury: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt II OSK 989/07 stwierdził, że "dla rozstrzygnięcia, czy przedmiotowe zamierzenie budowlane wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez znaczenia pozostaje to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy też publiczny /.../. Nie ma także znaczenia okoliczność, iż inwestor jest zainteresowany w realizacji inwestycji z powodów czysto merkantylnych dla osiągnięcia własnego zysku. O tym, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w istocie decyduje normatywne uregulowanie danej inwestycji, a więc czy mieści się ona stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym /gminnym/ i ponad lokalnym /powiatowym, wojewódzkim i krajowym/, stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami". W ocenie Kolegium nie budziło wątpliwości, że zamierzenie inwestycyjne pn.: "Budowa sieci energetycznej, oświetlenia drogi, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, teletechnicznej oraz urządzeń rozsączających przy ul. N[...] w K. - dz. nr [...] ,[...] [...] itd.... obr.[...] " należało zakwalifikować do kategorii inwestycji celu publicznego, nawet jeżeli służyć miało ono stosunkowo wąskiej grupie członków wspólnoty lokalnej (gminnej). Zdaniem Kolegium - zazwyczaj inwestycja tego rodzaju zaspokaja potrzeby jedynie części mieszkańców. W opinii organu II instancji, zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2010 r. zarówno pod względem merytorycznym jak i formalnym zasługiwała na aprobatę. Spełniała ona wymogi art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jej projekt sporządzony został przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. O wszelkich czynnościach informowano strony - także w formie obwieszczeń. W toku postępowania sporządzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidywano realizację inwestycji. Następnie organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów skarżących wskazał, że znamiennym jest, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości, określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie inwestycja ta ma spełniać. Dalej Kolegium dodało, iż przyjmuje się, że decyzja ta (o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – dopisek Sądu) stanowi promesę dla pozwolenia na budowę i nie przesądza oczywiście, że inwestycja taka powstanie. Dopiero w toku ewentualnego kolejnego postępowania - w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę - ocenie organu podlegać będzie zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno - budowlanymi. Organ administracji architektoniczno - budowlanej działając na podstawie właściwych przepisów Prawa budowlanego dokona oceny, czy projekt budowlany nie narusza interesów osób trzecich. Jeżeli przedłożony projekt budowlany (projekt architektoniczno - budowlany i projekt zagospodarowania działki) będzie naruszał właściwe w sprawie przepisy Prawa budowlanego, nie będzie możliwości pozytywnego załatwienia sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem Kolegium spełnienie ściśle określonych przesłanek Prawa budowanego skutkować będzie dopiero wydaniem pozytywnej decyzji w sprawie. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że z istoty decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że celem jej jest określenie sposobu zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja ta, co wynika zdaniem organu odwoławczego w sposób oczywisty z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie rodzi praw do terenu, jak również nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W opinii organu II instancji zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...]czerwca 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie uprawniała do rozpoczęcia robót budowlanych i stanowiła pierwszy etap procesu inwestycyjnego. Dopiero uzyskanie pozwolenia na budowę (decyzję w sprawie wydaje właściwy miejscowo starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu) stanowić będzie dla inwestora podstawę do rozpoczęcia inwestycji, z tym że oczywiście będzie on musiał wylegitymować się tytułem do dysponowania wszystkimi nieruchomościami objętymi inwestycją na cele budowlane. W konkluzji napisano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. badało czy zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2010 r. nie naruszała przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów odrębnych, jak również, czy zgodna była z wymogami procedury administracyjnej i stwierdziło, że decyzja ta została wydana w zgodzie z wyżej określonymi przepisami prawa. Skuteczną skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]września 2010 r. znak: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.K. . W uzasadnieniu skargi nie podniesiono naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego, wskazano jednak, że skarżąca wyraża zaniepokojenie celowością przedmiotowej inwestycji, miejscem jej lokalizacji oraz temu komu ma ona służyć. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. W toku postępowania administracyjnego doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1)c p.p.s.a. obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa sieci energetycznej, oświetlenia drogi, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, teletechnicznej oraz urządzeń rozsączających przy ul. [...] w K. " - dz. [...] ,[...] [...] itd... obr. [...] N". Przechodząc do rozważań stwierdzić należy, że aktualnie istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia kwestii, kto będzie beneficjentem w/w zamierzenia inwestycyjnego. Zgodnie z dyspozycja art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717, z późniejszymi zmianami) inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Przepis art. 2 pkt 5 tej ustawy definiuje pojęcie inwestycji celu publicznego. Stanowi on, iż ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651). Przytoczona wyżej definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 – 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak słusznie zauważa Z Niewiadomski w "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006 r. - inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa lub jego część. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierunkowania będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Ponieważ ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego, z uwagi na węższe zdefiniowanie pojęcia inwestycja celu publicznego ale także skutki jakie wskazane wyżej alternatywne akty administracyjne wywołują bądź mogą wywoływać (możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizację celu publicznego), regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji (lokalizacyjnej), należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki tj. że jest przedsięwzięciem które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, iż nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że o ile nie budzi wątpliwości, iż inwestycja o której mowa, może stanowić realizację celów określonych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz że uzbrojenie terenu w sieć energetyczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, teletechniczną, urządzeń rozsączających oraz oświetlenie drogi, niewątpliwie może służyć lokalnej zbiorowości, to w ustaleniach organu brak konkretnych ustaleń, jakiej to zbiorowości ma służyć w/w inwestycja. Sąd przychyla się do stanowiska doktryny w tej materii, iż: "nie bez znaczenia jest publiczny charakter celu, czyli taki, który związany jest z powszechnym korzystaniem z jakiegoś dobra, przedmiotu, urządzenia itp. albo z korzystaniem z nich dla dobra powszechnego, przy czym powszechność oznacza dużą liczbę osób przebywających lub zamieszkujących na danym terytorium (wszystkich lub większość). Publiczny może też oznaczać dostępny dla dużej liczby (wszystkich lub większości) wspomnianych osób" (Ewa Bończak –Kucharczyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX 2011). Tak więc jeśli ma to być interes danej społeczności, to organ winien to ustalić na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, do czego zobowiązuje go art. 77 § 1 k.p.a. Tymczasem organ tego zaniechał poprzestając na niezwykle ogólnikowych stwierdzeniach (k. 3 uzasadnienia organu II instancji). Jak natomiast można wnioskować z dotychczas zebranego w sprawie materiału dowodowego, otoczenie terenu inwestycji zawiera kompletną infrastrukturę, w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego zamierzenia inwestycyjnego znajduje się duże osiedle mieszkaniowe, a okoliczni mieszkańcy protestując przeciwko temu zamierzeniu wskazują, że pełna infrastruktura, z której korzystają jest już zrealizowana, a planowane zamierzenie ma służyć nie społeczności lokalnej, lecz wyłącznie deweloperowi, który realizując swoje zamierzenie może dokonać zniszczeń w infrastrukturze, którą oni sami wcześniej, częściowo społecznie wybudowali. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie dokładne ustalenie jaka infrastruktura znajduje się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, w szczególności do jakiej infrastruktury aktualnie mają dostęp mieszkańcy przy ul. [...] i [...] oraz budynków dostępnych od strony ul .[...] a następnie określenie potencjalnego kręgu podmiotów, którym może służyć planowane zamierzenie inwestycyjne. Jeśli bowiem beneficjentem tej inwestycji ma być nie społeczność, która dostęp do infrastruktury już posiada, a deweloper, który zamierza uzbroić w ten sposób teren przed realizacją czysto indywidualnego celu, to w tym wypadku planowanego zamierzenia nie będzie można uznać za inwestycję celu publicznego. W takiej bowiem sytuacji wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego naruszałoby art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także prowadziło do naruszeniu przepisów kodeksu cywilnego, dotyczących ochrony prawa własności i ustanawiania stosownych służebności. Kończąc rozważania prawne, podkreślić raz jeszcze należy, iż zamiar realizacji celów o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest tylko jednym z dwóch warunków jakie spełnić musi dane zamierzenie inwestycyjne by zaliczyć je do inwestycji celu publicznego. Oprócz tego warunku zamierzenie to musi być działaniem o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym lub krajowym tj. mieć na celu zaspokajanie potrzeb konkretnej zbiorowości lokalnej lub ponadlokalnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 w/w ustawy Sąd orzekł, iż uchylona decyzja nie może być wykonana. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.