II SA/Kr 1487/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew skargę oddala. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. ([...] ) na podstawie art. 104 kpa w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 ust. 2 i art. 89 ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 14 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.z 2004 r. nr 92, poz. 880 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz.U.z 2004 r. nr 219, poz. 2229) i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U nr 228, poz. 2306 ze zm.) Wójt Gminy S. wymierzył J.D. administracyjną karę pieniężną w wysokości 38992,27 zł. za usunięcie bez zezwolenia 1 sztuki drzewa gatunek jesion amerykański (obwód pnia 90 cm) oraz 1 sztuki drzewa gatunek grochodrzew akacja (o obwodzie pnia 135 cm) z nieruchomości położonej w miejscowości Ś. , działka nr 1 . Na uzasadnienie decyzji organ I instancji podał, iż: Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na skutek informacji o wycięciu drzew dostarczonej przez W.K. . Celem potwierdzenia prawidłowości informacji, w dniu 24 marca 2009 r. przeprowadzono oględziny w wyniku których ustalono, że na działce 1 stanowiącej własność E. i W.K. znajdują się dwa pnie po usuniętych drzewach: jesion wyniosły i grochodrzew, natomiast kłody drzew zostały pocięte. Wycinki dokonał J.D. , będący posiadaczem nieruchomości. Z jego relacji wynika, że pnie drzew były spróchniałe i stanowiły zagrożenie dla znajdującego się w ich pobliżu budynku mieszkalnego będącego własnością J.D. . Usunięcia drzew dokonano bez stosownego zezwolenia. Ustalenia obwodu usuniętych drzew dokonano na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody i wyliczono je na 90 cm dla jesionu ( 100 cm – 10%=90 cm.) i 135 cm dla akacji ( 150 cm -10%=135 cm). Opłatę za usunięcie drzewa gatunek jesion o obwodzie pnia 90 cm obliczono na kwotę 6983,44 zł (90x32,74x2,37), zaś za usunięcie drzewa z gatunku grochodrzew na kwotę 6013,98 zł (135x12,04). Wysokość kary za usunięcie drzew ustalono zaś na kwotę 38992,27 zł., co stanowi trzykrotność sumy opłat za usunięcie drzew. Na powyższą decyzję J.D. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podał, że usunięte drzewa były samosiejkami stanowiącymi zagrożenie dla znajdującego się od nich w odległości 3 m budynku mieszkalnego, ich pnie i konary objęte były próchnicą, a nadto konary drzew niszczyły pokrycie dachowe budynku, wycinki dokonał więc w obawie o własne życie i o bezpieczeństwo domu. Jego zdaniem nałożona kara jest niewspółmierna do popełnionego czynu. Wyjaśnił, że jako rencista nie jest w stanie uiścić nałożonej kary i wniósł o jej umorzenie. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. ([...] ) na podstawie art. 89 ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. nr 92, poz. 880 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 października 2005 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. z 2004 r. nr 228, poz. 2306 ze zm.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 20004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz.U. z 2004 r. nr 219, poz. 2229) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. otrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Opierając się na ustaleniach dokonanych przez organ I instancji, organ odwoławczy podał co następuje: Stosownie do przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody kary za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia mają charakter obligatoryjny. Odpowiedzialność za takie usunięcie drzew lub krzewów będzie dotykać więc każdej osoby, która dopuści się usunięcia drzewa bez uzyskania zezwolenia, oczywiście w sytuacji gdy takie zezwolenie było wymagane. Do nałożenia odpowiedzialności karno-administracyjnej wystarczy wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu, a usunięciem drzew bez wymaganego zezwolenia. Bez znaczenia jest przy tym fakt, kto fizycznie dokonał usunięcia drzewa. Ustawa nie wprowadza również możliwości odstąpienia od nałożenia kary gdy doszło do usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. Odpowiedzialność za usunięcie drzew lub krzewów może ponosić jedynie posiadacz nieruchomości, który winien był wystąpić do organu administracji o stosowne zezwolenie. W sprawie ustalono, że posiadaczem nieruchomości 1 (na której nastąpiło usunięcie drzew) jest J.D. , który to dokonał wycinki drzew. Przytaczając przepisy regulujące sposób obliczenia kary za nielegalne usunięcie drzew jak również orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok z 12 lutego 2008 r. II SA/Kr 181/07 oraz wyrok z dnia 11 czerwca 2008 r. II SA/Gi 667/07) Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało nadto, iż dysponując wystarczającym materiałem dowodowym, organ I instancji prawidłowo wyliczył wysokość kary i nałożył obowiązek jej uiszczenia na posiadacza nieruchomości J.D. . Co się zaś tyczy wniosku strony o umorzenie kary za wycięcie drzew, to zgodnie z art. 88 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody karę można rozłożyć na raty lub przesunąć termin jej płatności na okres nie dłuższy niż 5 lat. Na powyższą decyzję J.D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie jako rażąco naruszającej przepis art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Skarżący podał, że do wycięcia drzew zmusiła go sytuacji, gdyż podczas burzy i wiatrów niszczyły one dach znajdującego się w ich pobliżu budynku mieszkalnego. Narażało to skarżącego na koszty związane z naprawą dachu. Problem ten został zgłoszony Burmistrzowi, jednak nie spotkał się z reakcją miejscowej władzy. Wycięte drzewa miały ponad sto lat, wysiały się samoczynnie w pobliżu domu skarżącego, jednak były już spróchniałe i stanowiły zagrożenie dla bezpieczeństwa skarżącego jak i jego budynku. J.D. podniósł nadto, że ukaranie go tak surową karą jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Nakładając karę nie uwzględniono wymienionych powyżej okoliczności, a to: zagrożenia dla bezpieczeństwa życia ludzkiego oraz narażenia na uszkodzenia budynku mieszkalnego. W toku postępowania sądowego skarżący podniósł, że kilkakrotnie ustnie zwracał się do wójta w sprawie drzew, ale nigdy nie został pouczony o konieczności uzyskania pozwolenia na ich usunięcie, zarzucił nadto, że protokół z oględzin, w których osobiście uczestniczył, nie został przedstawiony mu do wglądu, ani do podpisu, a został sporządzony niedbale, o czym świadczy pomyłka w nazwie drzewa (w protokole – jesion wyniosły, w decyzji – jesion amerykański). Na rozprawie nadto skarżący zakwestionował konstytucyjność przepisów pozwalających na wymieranie tak niewspółmiernie wysokich kar. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów, nie są natomiast brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała, by podjęto ją z naruszeniem prawa, w szczególności zaś w ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustalone przez organ fakty nie były kwestionowane. Dopiero w toku postępowania sądowego skarżący poddał w wątpliwość prawidłowość protokołu oględzin drzew, przyznając jednak, że w oględzinach uczestniczył. Prawdą jest, że protokół z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie zawiera podpisu skarżącego, ani żadnej na ten temat adnotacji. Z podpisanej jednak przez skarżącego notatki z dnia 14 kwietnia 2009 r. wynika, że w 10 dni po dacie oględzin skarżący zapoznał się z aktami sprawy i wypowiedział się co do poczynionych ustaleń twierdząc jedynie, że drzewa stanowiły zagrożenie. Tak więc wskazane uchybienie, choć rzeczywiście miało miejsce, nie może być oceniane jak istotne tj. mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W nawiązaniu zaś do uwagi o rozbieżności pomiędzy treścią protokołu a treścią decyzji wskazać należy, że – jakkolwiek istotnie jedno z usuniętych drzew nazwano w decyzji nieco odmiennie niż w protokole – to uczyniono to z korzyścią dla skarżącego: rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska bowiem z dnia 2 października 2005 r. w sprawie stawek opłat dla jesionu wyniosłego przewiduje wyższą stawkę opłaty niż dla jesionu amerykańskiego. Poza tym opłatę i karę wyliczono w zgodzie z poczynionymi ustaleniami i przepisami. Bez znaczenia pozostają twierdzenia skarżącego o podjętych z wójtem ustnych ustaleniach. Postępowanie w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew jest typowym postępowaniem administracyjnym, dla którego kodeks zastrzega formę pisemną. Zezwolenie jest decyzją administracyjną , wydawaną po przeprowadzeniu odpowiedniego, wszczętego na wniosek, postępowania. Ustalenia ustne podjęte z osobą będącą piastunem organu decyzji takiej zastąpić nie mogą, nie mogą też sanować jej braku. Stwierdzić więc należy, że samo postępowanie przeprowadzane zostało bez wad mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zmierza do wykazania, że skoro nie jest wymagane uiszczanie żadnych opłat za usuwanie drzew w określonych okolicznościach, tj. w stanie zagrażającym bezpieczeństwu osób czy w przypadku drzew obumarłych, to nie jest wówczas możliwe nałożenie obowiązku uiszczenia kary administracyjnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia. W związku z powyższym, odnotować należy, że przypadki, w których usunięcie drzewa nie wymaga zezwolenia wymienione są enumeratywnie w art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Jest to katalog zamknięty, stanowiący listę wyjątków od zasady wprowadzającej obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów (por. Wojciech Radecki "Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz", Wyd. Dyfin 2008, s.249; Krzysztof Gruszecki "Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz", Kantor Zakmaycze2005, s. 329). Unormowania art. 86 ust. 1 pkt 1-13 ustawy o ochronie przyrody nie określają więc okoliczności, w których zezwolenie nie jest wymagane, a normują sytuacje, w których nie pobiera się opłaty za usunięcie drzew lub krzewów w związku z uzyskaniem zezwolenia, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Wynika to wprost z przepisów art. 84 ust. 1-3 ustawy o ochronie przyrody. Tak więc przepis art. 86 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy, według którego nie pobiera się opłat za usunięcie drzew zagrażających bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych, nie zwalnia od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie takich drzew. Zwolnienie takie nie wynika także z przepisu art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody, w myśl którego nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Za taką wykładnią przepisów art. 86 ust 1 w/w ustawy, a co za tym idzie za brakiem przeszkód do zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 2 i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w przypadkach określonych w art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, opowiada się orzecznictwo i piśmiennictwo (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1970/06, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2034/06, niepublikowany). Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie zawiera przepisów wyłączających bezprawność deliktu administracyjnego polegającego na usunięciu drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. W sytuacjach określonych przez skarżącego jako zagrażające bezpieczeństwu ustawa zwalnia jedynie, w przywołanym już przepisie art. 86 ust. 1 pkt 4, od pobrania opłaty za zezwolenie. Kara administracyjna nie ma charakteru odszkodowawczego. Jest to odpowiedzialność za delikt administracyjny, przy której wartość przyrodnicza usuwanego drzewa nie ma znaczenia, ponieważ jest to odpowiedzialność za działanie bez zezwolenia. Zaznaczyć należy, że odpowiedzialność karna czy odpowiedzialność za wykroczenia oraz odpowiedzialność administracyjna oparte są na różnych podstawach, dlatego też porównywanie ich w sprawach o różnych stanach faktycznych jest niezasadne. Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie uzależniają nałożenia kary za naruszenie przepisów obowiązujących od ustalenia winy sprawcy wycięcia drzewa. Organ administracji dokonuje jedynie stwierdzenia faktów i jeżeli ustali naruszenie prawa, ma obowiązek zastosować ściśle określone sankcje. Dlatego bez znaczenia są przyczyny, dla których właściciel nieruchomości dopuścił się nieprawidłowości. Decyzja wydana na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 jest decyzją "związaną", co oznacza dla organu obowiązek wymierzenia kary w przypadku zaktualizowania się przesłanek wskazanych w tym przepisie. To bezpośrednie powiązanie faktu spowodowania straty w środowisku z normą nakazującą wymierzenie kary powoduje, iż organy nie mogą kierować się przy orzekaniu przyczynami, dla których drzewo usunięto, nie mogą też uwzględniać takich okoliczności jak brak świadomości skutków, czy też sytuacja majątkowa sprawców zniszczenia drzewa. Sąd nie podziela też wątpliwości skarżącego co do zgodności z Konstytucją wskazanych przepisów ustawy o ochronie przyrody. Skarżący nie wskazał wzorca dla oceny konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. W kontekście jego zarzutu o nadmiernej, w stosunku do jego możliwości i stopnia zawinienia, wysokości wymierzonej kary można zatem stwierdzić jedynie, że ustawa zasadnicza (art. 32), zabezpieczając sferę wolności człowieka stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanowione tylko w ustawie, ponadto ograniczenia te mogą być wprowadzane tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie w celu: a) zapewnienia jego bezpieczeństwa (stąd ograniczenia te są dopuszczalne w pewnych granicach w przypadku wprowadzenia stanów nadzwyczajnych) lub porządku publicznego, b) ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, c) ochrony wolności i praw innych osób. Zgodnie z art. 86 Konstytucji każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa m.in. ustawa o ochronie przyrody. Ustawa zasadnicza nie tylko zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela, ale również zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju wyrażoną w art. 5, a poprzez art. 74 nakłada na władze publiczne obowiązek prowadzenia polityki, która zapewni bezpieczeństwo ekologiczne zarówno obecnemu społeczeństwu, jak i przyszłym pokoleniom. Kwestionowana regulacja dotycząca kar za usunięcie drzew bez zezwolenia realizuje opisaną gwarancję konstytucyjną i czyni to, w ocenie Sądu, bez naruszenia zasady proporcjonalności. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.