II SA/Kr 1493/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. sprawy ze skargi I.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej wykonanie urządzeń uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia 25 marca 2011 r. znak: [....] Wójt Gminy L. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.) – uznał, że wybudowanie garażu na działce nr [....] w Ś. nie zmieniło stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. działki nr [....] w Ś. i odmówił wydania decyzji nakazującej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu organ wskazał, że I.M. pismem z dnia 17 lutego 2011r. zwróciła się do Wójta Gminy L. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce [....] , które powoduje szkodę na działce nr [....] stanowiącą jej własność, a także o nakazanie właścicielom działki nr [....] wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Organ wskazał, że strona postępowania B.G. stwierdziła podczas wizji, że na działkach nr nr [....] została wykonana drenacja, odprowadzająca wody znad garażu, wzdłuż granicy zachodniej, w kierunku południowym, a następnie pod drogą gminną do rowu, zgodnie z zaleceniem Wójta Gminy L. . Garaż został wykonany zgodnie z decyzją Starosty K. z dnia 8 sierpnia 2006 r., a mury oporowe znajdujące się przy wjeździe do garażu sięgają ok. 30 cm w głąb ziemi. Dodatkowo budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr [....] posiada odwodnienie - opaskę wokół budynku, czego efektem jest brak podmakania piwnicy w budynku nr [....] . B.G. nadmieniła również, że budynek mieszkalny na działce nr [....] został wybudowany za blisko granicy z jej działką i posiada duże okna. Dalej organ wskazał, że wnioskodawczyni I.M. oświadczyła, iż na działce [....] będącej jej własnością nie zostało wykonane drenowanie, a otwory wykonane w murku ogrodzeniowym odprowadzają wodę opadową z gruntu. Stwierdziła, że wody opadowe z beczki na działce nr [....] są regularnie wypompowywane na drogę. Strop garażu został ukształtowany w taki sposób, że spadek terenu przebiega w kierunku zachodnim. I.M. oświadczyła, że w północno - zachodniej części działki nr [....] zostało wykonane zadaszenie nad drzewem, z którego wody opadowe spływają na działkę nr [....] , a wody roztopowe i błoto pośniegowe S.G. przerzuca na stronę zachodnią swojej działki. Wzdłuż granicy zachodniej działki nr [....] przebiega naturalny ciek wodny. Po przeanalizowaniu zebranego materiału organ uznał, że wybudowanie garażu wolnostojącego, dwustanowiskowego z murkami oporowymi nie spowodowało zmiany stanu wody na działce nr [....] . W decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy L. wskazano, że dopuszcza się w przypadku budynku posadowionego w skarpie - poniżej poziomu terenu - dach płaski z tarasem ziemnym o wys. 4,5 m od najniższego poziomu terenu na działce. Naturalne ukształtowanie terenu charakteryzuje się spadkiem w kierunku południowym, natomiast wykonane odwodnienie Państwa G. odprowadza wody z terenu działek będących ich własnością pod drogą gminną do pobliskiego rowu, zgodnie z zaleceniem zawartym w piśmie Urzędu Gminy L. z dnia 30 sierpnia 2000 r. Ponadto wskazano, że przedmiotowy garaż został wybudowany na działce [....] i znajduje się poniżej budynku mieszkalnego nr [....] w Ś. Organ uznał, że zalanie działki widoczne na zdjęciach przedstawionych przez wnioskodawcę I.M. było wynikiem intensywnych opadów deszczu, jakie wystąpiły w maju 2010 r. powodując powódź na terenie gminy L. i nie jest miarodajne w sprawie. W dniu 4 maja 2011 r. podczas wizji w terenie nie stwierdzono zastoisk wody, teren działki nr [....] był suchy. Wobec nie stwierdzenia zmian stanu wody na działce [....] w związku z wybudowaniem garażu wolnostojącego dwustanowiskowego z murkami oporowymi ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. działki nr [....] zgodnie z art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne orzeczono jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I.M. zarzucając naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Odwołująca podniosła, ze wskutek wybudowania na sąsiedniej działce garażu z ziemnym stropodachem zmieniono naturalny kierunek spływu wód opadowych, co powoduje permanentne zalewanie części należącej do niej nieruchomości. Zwróciła uwagę, że organ dokonał oględzin, kiedy nie było opadów. Przyjęcie przez organ, jako podstawy rozstrzygnięcia faktu, że działka była wówczas sucha, jest sprzeczne z zasadami zdrowego rozsądku, bowiem nie oznacza, że taki stan występuje stale. Ponadto organ nie uwzględnił wpływu murów oporowych na skarpę oraz nadsypania konstrukcji garażu gliną tworzącą grunt półprzepuszczalny. W wyniku powyższego wody opadowe nie spływają zgodnie z naturalnym kierunkiem spływu. Odwołująca wskazała także, że odwodnienie wykonane na działce sąsiedniej powstało wcześniej i obecnie, wobec zmiany ukształtowania terenu na skutek wbudowania w skarpę garażu, nie jest wystarczające. Decyzją z dnia 8 lipca 2011 r. znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2005, nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób właściwy. W aktach sprawy znajduje się między innymi protokół z oględzin na nieruchomości przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji dnia 4 maja 2011 r. oraz dokumentacja fotograficzna wykonana podczas oględzin. Z dokumentacji tej oraz z kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że działki nr [....] i [....] położone są poniżej ternu działki nr [....] . Z w/w protokołu z oględzin na nieruchomości wynika natomiast, że garaż został wybudowany na działce nr [....] jako budynek posadowiony w istniejącej skarpie poniżej poziomu terenu, a fakt ten przyznała także odwołująca własnoręcznym podpisem na stronie 3 przedmiotowego protokołu. Dodatkowo, jak wynika także z w/w protokołu posiadającego kluczowe znaczenie dla sprawy - na nieruchomości stanowiącej działki nr [....] i [....] , wykonane są urządzenia drenażowe wchłaniające dodatkowo część spływających wód. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że w analizowanej sprawie nie doszło do naruszenia stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Albowiem wybudowanie garażu położonego poniżej poziomu terenu i to na nieruchomości znajdującej się poniżej działki, na której rzekomo występują szkody nie mogło spowodować zwiększenia się ilości wód wpływających na działkę nr [....] , ani też szkodliwego wpływu na tę działkę. Dodatkowo potwierdza te ustalenia fakt, że jeszcze poniżej obu w/w działek znajduje się działka drogowa nr [....] wraz z rowem melioracyjnym. Stąd też Kolegium przyjęło ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji za swoje. Skargę na powyższą decyzją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła I.M. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez nie wydanie decyzji oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego, oparcie decyzji na niepełnym materiale dowodowym i brak skorzystania z fachowej wiedzy i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii. Skarżąca podniosła, że organ I instancji, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania dowodowego, a wręcz przeciwnie, dopuścił się istotnych uchybień, które zaważyły na prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych i spowodowały wadliwość decyzji. Skarżąca zarzuciła, że oględziny na nieruchomości zostały przeprowadzone w słoneczny dzień, a zatem oczywisty był brak zastoisk wody w tym czasie. Istnienie zastoisk wodnych ma miejsce zawsze po deszczach. Wówczas wodę blokują murki oporowe na działce sąsiedniej co powoduje, że woda zamiast spływać zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu, zatrzymuje się na działce skarżącej. Taki stan rzeczy nie może być wykazany przez jednorazowe oględziny, przeprowadzone w okresie suchym. Skarżąca podkreśliła, że fakt, iż jej działka położona jest wyżej powinno skutkować naturalnym odpływem wód z jej działki. Wybudowanie garażu, a w szczególności murków oporowych mających zabezpieczyć go przed zalewaniem spowodowało powstanie sztucznej przeszkody na drodze naturalnego spływu wód. Stąd też odwołanie się do mapy sytuacyjno-wysokościowej nie może mieć znaczenia dowodowego, bowiem mapa wskazuje jedynie naturalne ukształtowanie terenu, bez uwzględnienia sztucznych konstrukcji zmieniających stosunki wodne. Skarżąca podniosła, że oględziny przeprowadzone przez osoby nie posiadające fachowej wiedzy z zakresu geologii czy hydrologii, nie maja dużej wartości dowodowej. Stwierdzenie urzędnika, że w słoneczny, bezdeszczowy dzień na działce skarżącej nie występują zastoiska wody, a następnie oparcie rozstrzygnięcia na protokole zwierającym powyższe ustalenia stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania dowodowego i sprawia, że decyzja oparta na takich dowodach nosi znamiona dowolności. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy L. odmawiającą nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku ze stwierdzeniem przez organ, iż nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie. Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, skutkiem czego organy nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy. Analiza postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w niniejszej sprawie wskazuje, że ustalenia organów prowadzących postępowanie nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego, bowiem zaistniałe uchybienia miały istotny wpływ na sposób orzekania. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreśli, że art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że sąd podziela wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że dla organów prowadzących postępowanie kluczowe znaczenie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia miał protokół z oględzin przeprowadzonych w celu sprawdzenia, czy wybudowanie garażu doprowadziło do niekorzystnych zmian stosunków wodnych na gruncie. W istocie z protokołu tego wynika jedynie, iż cyt "przedmiotowy garaż został wybudowany na dz. Nr [....] jako budynek posadowiony w istniejącej skarpie poniżej poziomu terenu. Umocniony murami oporowymi po obu stronach wjazdu" oraz że cyt "w dniu dzisiejszym nie stwierdzono kałuży ani zastoisk wody. Tylko takie zapisy znajdują się w tym protokole jako pochodzące od przedstawicieli gminy. Dalsza część protokołu to oświadczenia stron – przez organ nie zweryfikowane a stanowiąca przedmiot jego ustaleń. W ocenie sądu przeprowadzone oględziny nie pozwalają na poczynienie prawidłowych ustaleń w wymaganym przez prawo zakresie. Organ nie ustalił bowiem, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, a jeśli tak, to jaka była tego przyczyna i czy dokonane zmiany szkodliwie wpłynęły na sąsiednie grunty. Należy zgodzić się z zarzutem skarżącej, że przeprowadzenie oględzin w bezdeszczowy dzień w sposób oczywisty nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że wybudowanie garażu nie wpłynęło niekorzystnie na stosunki wodne na gruncie. Rację ma także skarżąca wskazując, że powoływanie się przez organ odwoławczy na mapę sytuacyjno-wysokoscią nie ma w rozpatrywanej sprawie znaczenia. Fakt, że działka skarżącej położona jest wyżej, niż działka, na której znajduje się wybudowany garaż nie musi automatycznie oznaczać, że woda z działki skarżącej spływa zgodnie z ukształtowaniem terenu, zwłaszcza w sytuacji wybudowania murków oporowych na działce położonej niżej. Istotą bowiem naruszenia stosunków wodnych na gruncie są zmiany skutkujące zaburzeniem naturalnego spływu wody z działek położonych wyżej w kierunku działek położonych niżej. Wskazać należy także, że wydanie decyzji odmawiającej wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom w oparciu o przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wymaga od organów prowadzący postępowanie dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wiedza potoczna oraz ogólne wiadomości o zasadach rządzących stosunkami wodnymi na gruncie są często niewystarczające do przeprowadzenia prawidłowej analizy okoliczności faktycznych sprawy. Ustalenie czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz i badań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 2010 IV SA/Wa 586/10 LEX 668618 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 10 czerwca 2010 r. II SA/Bk 137/10 LEX 668564). Zdaniem sądu oględziny przeprowadzone w niniejszej sprawie przez przedstawicieli Wójta Gminy L. , którzy nie posiadają fachowej wiedzy na temat gospodarki wodnej (a przynajmniej informacji o takiej wiedzy brak w aktach administracyjnych), nie mogą stanowić podstawy przyjętych ustaleń. Zgodnie z regulacją przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W niniejsze sprawie organ odwoławczy ograniczył się jedynie do informacji zebranych przez organ I instancji. Nie odniósł się do zarzutów odwołania i wyjaśnił powstałych w związku z tym wątpliwości, nie wskazał także w żaden sposób dlaczego nie uznał twierdzeń skarżącej za wiarygodne. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do odmowy wydania decyzji nakazującej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a zaskarżona decyzja zapadła w stanie faktycznym, w którym nie ustalono istotnych dla sprawy okoliczności. Z tych względów sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą. Rozpoznając sprawę ponownie organy prowadzące postępowanie zobowiązane będą uwzględnić powyższe uwagi sądu, w szczególności te odnoszące się do postępowania wyjaśniającego oraz uzupełnienia materiału dowodowego sprawy poprzez zasięgnięcie opinii właściwego biegłego.