II SA/Kr 1495/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 września 2023 r., znak: SKO.ZP/415/285/2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego P. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1495/24 UZASADNIENIE Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 179/6730.2/2023 z 19 kwietnia 2023 r., znak: AU-02-4.6730.2.621.2022.EUL: 1) ustalił B. sp. z o.o. w K. warunki zabudowy dla "Budowy do 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych (tworzących do 8 części nadziemnych) z garażami podziemnymi (łącznie do 4 garaży), infrastrukturą techniczną i komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...], [...] (część), [...], [...] (część), [...] (część), [...] (część) obr. [...] P. oraz w zakresie infrastruktury technicznej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w K." 2) umorzył postępowanie w części inwestycji obejmującej działki nr [...], [...], [...], [...]/1, [...], [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w K., przeznaczone pod budowę infrastruktury komunikacyjnej, z uwagi na objęcie tych działek decyzją własną nr 28/6740.4/2019 z 19 grudnia 2019 r., znak: AU-01-6.6740.4.11.2019.PSZ, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 4 września 2023 r., znak: SKO.ZP/415/285/2023, stwierdziło niedopuszczalność odwołania P. K. z uwagi na to, że jego działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji (oddalenie działki od terenu inwestycji: ok. 17 m; oddalenie domu jednorodzinnego na działce przy ul. [...] od terenu inwestycji: ok. 20 m). W skardze P. K. wniósł o uchylenie obu rozstrzygnięć i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniósł, że powinien być stroną, skoro był stroną dwóch innych postępowań dotyczących warunków zabudowy (znak: AU-02-4.6730.2.431.2022.EUL – większa odległość do jego budynku mieszkalnego wynosząca ok. 30 m; znak: AU-02-4.6730.2.333.2020.JPR.EUL), a wszystkie one dotyczą tych samych budynków na tym samym terenie. Zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś. przez wydanie decyzji WZ inwestorowi, który nie przedłożył aktualnej i adekwatnej dla całego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez wydanie decyzji WZ na podstawie wadliwie sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej; 3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art § 2 pkt 5 rozporządzenia przez ustalenie frontu terenu w sposób sprzeczny z definicją, a w konsekwencji błędne ustalenie obszaru analizowanego; 4) art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez dopuszczenie zabudowy, która zaburza ład przestrzenny i narusza zastany układ urbanistyczny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (ul. [...], ul. [...] i ul. [...]); 5) § 5 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 61 ust. 6 u.p.z.p. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez wyznaczenie zbyt wysokiego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w szczególności w części położonej w pobliżu terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (ul. [...], ul. [...] i ul. [...]); 6) § 6 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 61 ust. 6 u.p.z.p. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez wyznaczenie zbyt dużego przedziału dozwolonej szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, a zatem wyznaczenie wskaźnika miało miejsce w sposób niekonkretny, dowolny; 7) § 7 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 61 ust. 6 u.p.z.p. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez wyznaczenie wskaźnika wysokości nowej zabudowy w sposób nieuwzględniający bliskiego sąsiedztwa z niską zabudową mieszkaniową jednorodzinną (ul. [...], ul. [...] i ul. [...]); 8) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez wydanie decyzji WZ względem terenu, który nie ma dostępu do drogi publicznej; 9) art. 10 k.p.a. przez brak zawiadomienia stron o sporządzeniu nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej i przygotowaniu projektu decyzji WZ oraz uniemożliwienie im czynnego udziału w postępowaniu i odniesienia się do całości zgromadzonego materiału w sprawie przed wydaniem decyzji WZ. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli legalności wskazanego postępowania w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przytoczyć utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, w zakresie stosowania art. 28 k.p.a. w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. W przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest bowiem w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interes prawny mogą mieć właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji jak też właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów niesąsiadujących z terenem inwestycji, lecz znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji na ich grunty. Podkreślić zatem trzeba, że o posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje tylko kwestia bezpośredniego sąsiedztwa z terenem inwestycji, ale okoliczności faktyczne występujące w konkretnej sprawie ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2020 r. IV SA/Wa 2319/19, LEX nr 3031059). Sąsiedztwo fizyczne z terenem inwestycji samo w sobie nie przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Ustawodawca nie zagwarantował przy tym niezmienności otoczenia, ani ochrony prawnej umożliwiającej udział w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji odczucia utraty bezpieczeństwa, spadku wartości nieruchomości, czy też pojawienia się konkurencyjnej działalności. W rezultacie argumenty odnoszące się wyłącznie do subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji nie mogą stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy ( wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2018 r. II SA/Bd 1259/17 LEX nr 2527676). O interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy, decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie ( wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 lutego 2019 r. II SA/Ol 882/18 LEX nr 2633413). Stroną postępowania w sprawach warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości ( wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 września 2022 r. II SA/Bk 479/22 LEX nr 3411585). W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu status strony ustala się zgodnie z art. 28 k.p.a. Stronami w takich sprawach są, co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Ale mogą to być także właściciele (użytkownicy wieczyści) działek, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, lecz pozostają w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. W każdym jednak przypadku należy przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba posiada interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu ( WSA w Olsztynie z dnia 3 czerwca 2014 r. II SA/Ol 380/14, LEX nr 1479373). Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, przy czym ciężar wykazania takiego interesu obarcza podmiot, który się na niego powołuje ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2023 r. VII SA/Wa 2258/22, LEX nr 3581259 ). Reasumując: Stroną w postępowaniu dotyczącym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, jak również podmiot wykazujący się wskazanymi prawami rzeczowymi do nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli nieruchomość pozostaje w zasięgu oddziaływania inwestycji. Ustalenie kręgu stron takiego postępowania zależy zatem od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie. Przymiotu strony nie tworzą natomiast prawa obligacyjne, takie jak najem czy dzierżawa. Przymiotu strony w takim postępowaniu nie mają też osoby, które korzystają z gruntu bez tytułu prawnego ( postanowienie NSA z dnia 13 lipca 2016 r. II OSK 2292/15 LEX nr 2102196). Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie ( wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r. II OSK 1024/17 LEX nr 2643028 ). Mając na względzie powyższe uwagi orzecznicze, zaznaczenia wymaga, że decydujący dla ustalenia interesu prawnego nie jest fakt bezpośredniego sąsiedztwa, lecz fakt potencjalnego zakresu oddziaływania inwestycji i że obowiązek ustalenia tej okoliczności, w przypadku osoby wskazującej na takie oddziaływanie, spoczywa na organie. W niniejszej sprawie skarżący P. K. w postępowaniu wnosił "o uznanie go za stronę" pismem z dnia 21.02.2023r. /T.I, k. 273/, gdzie wskazał, że wpływ inwestycji na jego nieruchomość tj. działkę nr [...] jest większy niż na nieruchomości gdzie znajdują się bloki przy ul. [...], jako że wysokość kalenicy w jego budynku to 8 m i jego nieruchomość od inwestycyjnej oddziela tylko wąska działka o szerokości 16 m, gdzie bloki będą miały wysokość 13-15 m. Jego zdaniem będzie w przyszłości oddziaływanie poprzez zacienianie domu skarżącego i wpływ na stosunki wodne, gdyż już wcześniej inwestor wznosząc budynki w sąsiedztwie doprowadził do zalania działek i dalsza zabudowa może zagrażać stateczności jego budynku. W postanowieniu o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania organ II instancji wskazał, że działka skarżącego nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, a ponadto oddalona jest od niego o około 17 m, a budynek inwestycji – o ok. 20 m /k.555/. Mając na uwadze przytoczone wyżej wypowiedzi orzecznicze, należy zarzucić organowi, że konkluzja o braku interesu prawnego skarżącego została poczyniona przedwcześnie. Sam fakt że nieruchomość skarżącego nie sąsiaduje bezpośrednio, lecz pośrednio z terenem inwestycji, nie jest decydujący. Decydujący jest możliwy zakres oddziaływania inwestycji na działkę skarżącego, czego organ nie zbadał i co zupełnie pominął w swoich rozważaniach. Należy zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjść z założenia, że sam fakt pośredniego, a nie bezpośredniego sąsiedztwa nie ma znaczenia przesądzającego i należy owo ewentualne oddziaływanie wziąć pod uwagę. Jest tak zwłaszcza w sytuacji, gdy z załącznika nr 2 do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, że budynki przy ul. [...] (prawa strona inwestycji) położone są w podobnej odległości od terenu inwestycji jak budynek skarżącego na działce nr [...]. Tymczasem w sprawie brała udział w charakterze strony Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] Powyższe uwagi nie przesądzają, że skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż to będzie podlegało ocenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Natomiast przesądzają, że fakt pośredniego sąsiedztwa nie jest wystarczający do stwierdzenia jego braku i że organ winien poczynić ustalenia w kwestii zasięgu oddziaływania inwestycji i dopiero na tym tle ocenić kwestię istnienia bądź nie tegoż interesu. Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zas. art. 200 p.p.s.a.