II SA/Kr 15/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Z. L. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 listopada 2024r. znak WOB.7721.10.2024.JKUR o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu nr 236/2023 z dnia 5 grudnia 2023r. znak PINB.5160.NT.2.2021 w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: MWINB) z dnia 28 listopada 2024 r. znak: WOB.7721.10.2024.JKUR, po rozpoznaniu odwołania Z. L. i P. Ż., uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu (dalej: PINB) nr 236/2023 z dnia 5 grudnia 2023 r., którą nakazano inwestorowi P. Ż. zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych w budynku usługowo-mieszkalnym wraz z instalacjami, zlokalizowanym na działce nr ewid.[...] położonej w N. T.. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach: Decyzją z dnia 9 czerwca 2019 r. nr 657/19 Starosta Nowotarski zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. Ż. pozwolenia na budowę i rozbiórkę. Inwestycja miała obejmować rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego nr [...] i budynku w oficynie oraz budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. K. w N. T.. Decyzją z dnia 30 października 2019 r. znak Wl-l.7840.16.41.2019.EM Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1584/19 (utrzymanym następnie w mocy wyrokiem NSA z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3025/20) stwierdzono nieważność decyzji Wojewody z uwagi na nierozpatrzenie wszystkich odwołań, które zostały złożone w sprawie. Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 24 lutego 2023 r. znak: WI-I.7840.16.36.2021.EO uchylono decyzję Starosty Nowotarskiego z dnia 9 czerwca 2019 r. i orzeczono o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Skarga na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 536/23. Równolegle, postanowieniem PINB z dnia 11 marca 2021 r. nr 44/2021 na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego wstrzymano budowę. Postanowieniem MWIB z dnia 28 czerwca 2021 r. nr 574/2021 uchylono powyższe rozstrzygnięcie. Postanowienie to stało się prawomocne w wyniku wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 944/21. Następnie, postanowieniem PINB z dnia 6 października 2023 r. nr 170/2023 na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego nakazano inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych oraz nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia wskazanej dokumentacji. W dalszej kolejności, decyzją z dnia 5 grudnia 2023 r. PINB nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, na tej podstawie, że inwestor nie przedłożył w terminie 30 dni od wydania uprzedniego postanowienia żądanej dokumentacji ani nie złożył wyjaśnień. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli Z. L. oraz inwestor, P. Ż.. Po analizie akt sprawy, organ odwoławczy zlecił uzupełnienie materiału dowodowego, m.in. poprzez przeprowadzenie oględzin robót budowlanych oraz dołączenie koniecznych dokumentów. Następnie, WINB uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ powołując się na wydany w przedmiotowej sprawie wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 października 2021 r. sygn. akt 944/21 wskazał, że ziściła się przesłanka, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., zwanej dalej P.b.), bowiem inwestor prowadził roboty budowlane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę i jest to przypadek inny niż określony w art. 48 P.b., co wymagało wdrożenia postępowania naprawczego. Inwestor legitymował się bowiem ostateczną i wykonalną decyzją o pozwoleniu na budowę w okresie od 30 października 2019 r. do 7 maja 2020 r. Niewątpliwie co najmniej w okresie od 1 lipca 2020 r. do 9 marca 2021 r. prowadził zaawansowane roboty budowlane, do czego nie miał prawa stosownie do art. 152 § 1 P.p.s.a., przy czym z przedkładanych pism wynika, że również po ostatnich oględzinach, które odbyły się 15 października 2021 r., roboty nadal były prowadzone. Choć zdaniem MWINB organ I instancji wdrożył prawidłowy tryb postępowania i wydał rozstrzygnięcie w oparciu o właściwy przepis, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., to nieprawidłowo zastosował sankcję w postaci zaniechania dalszych robót. Powyższa sankcja ma natomiast zastosowanie jedynie w wypadku wykonania robót początkowych, przygotowawczych, a w niniejszej sprawie sporny budynek znajduje się już w stanie surowym zamkniętym. Ponadto sam fakt braku przedłożenia żądanej dokumentacji nie może sam w sobie stanowić przesłanki do nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych. Organ I instancji winien natomiast skupić się na analizie, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie powodują niebezpieczeństwa. Ponadto organ odwoławczy miał zastrzeżenia co do kręgu stron biorących udział w postępowaniu przed organem I instancji. W szczególności zdaniem MWINB z akt sprawy nie wynika, z jakich powodów nie przyznano statusu strony właścicielom nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, tj. właścicielom działek nr [...] i [...], choć zgodnie z projektem działki te wchodziły w obszar oddziaływania obiektu. W tym stanie rzeczy merytoryczne zakończenie sprawy w zakresie oceny skutków stwierdzonej samowoli budowlanej byłoby zdaniem organu odwoławczego przedwczesne. Wskazano, że w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji będzie musiał skupić się na zrealizowanych robót, a następnie nałożyć obowiązek doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.) bądź odstąpić od wydania nakazu robót (art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.). Natomiast możliwość dalszego wykonywania robót budowlanych uzależniona będzie od uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 37 ust. 2 P.b. Od powyższej decyzji Z. L. złożyła sprzeciw, zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz art. 138 § 2 kpa przez jego zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy w świetle zebranego materiału dowodowego oraz stanu faktycznego i prawnego sprawy zastosowanie znaleźć winien art. 49e P.b., względnie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. w części, w jakiej przewiduje nakazanie inwestorowi rozbiórkę budynku. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie wydanej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że inwestor prowadził roboty budowlane po wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2020 r. stwierdzającego nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem bez ostatecznego pozwolenia. Zatem roboty prowadzone po 7 maja 2020 r. były świadomie prowadzoną przez inwestora samowolą budowlaną. W tej sytuacji zdaniem skarżącej prawidłowym rozstrzygnięciem jest orzeczenie nakazu rozbiórki na postawie art. 49e, względnie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Nie ma natomiast podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, tym bardziej, że inwestor nie zareagował na postanowienie PINB z dnia 6 października 2023 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i zobowiązujące inwestora do przedstawienia inwentaryzacji budowlanej i innych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej dalej kpa) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 kpa Z mocy art. 136 § 4 kpa - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 kpa następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Podnieść również należy, że w świetle art. 138 § 2 kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt prowadzenia przez inwestora prac budowlanych po wyeliminowaniu z porządku prawnego wydanej początkowo decyzji budowlanej. Wobec powyższego uchybienia inwestora, w wiążącym na mocy art. 153 P.p.s.a. wyroku z dnia 29 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 944/21, Sąd wskazał tryb, w którym powinno się toczyć dalsze postępowanie. Wskazał w tym zakresie, że budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po stwierdzeniu jej nieważności, jest przypadkiem prowadzenia robot budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt. 1 P.b. W świetle powyższego, organ I instancji prawidłowo wstrzymał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. prowadzenie robót budowlanych. Właściwie uznał też, że podstawą prawną rozstrzygnięcia merytorycznego musi być art. 51 ust. 1 P.b. Kwestią sporną pomiędzy organami była natomiast ocena, która z trzech dyspozycji zawartych w tym przepisie winna znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie. Zgodnie z cyt. art. 51 ust. 1 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W doktrynie wskazuje się, że przewidziana w pkt 1 dyspozycja, która została zastosowane przez organ I instancji następuje, gdy brak jest możliwości naprawy zaistniałej sytuacji, tj. powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa (por. Sypniewski Dominik (red.), Prawo budowlane. Komentarz Opublikowano: WKP 2022). Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. "Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego. Innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 22/22). Rację miał w związku z powyższym organ odwoławczy, który stwierdził, że sam brak przedłożenia przez skarżącego dokumentacji nie może być autonomiczną przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Jest to najdalej idąca sankcja, która może być zastosowana wyłącznie wtedy, gdy prowadzona samowolnie inwestycja okazuje się sprzeczna z przepisami budowlanymi i nie jest możliwe doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem. Takiej weryfikacji organ I instancji natomiast nie przeprowadził. Jednocześnie, nie jest możliwe uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy, bowiem pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy jest bardzo szeroki, ma kluczowy wpływ na jej rozstrzygnięcie i musi być rozpatrzony na poziomie obu instancji. W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa, MWINB wykazał bowiem wszystkie przesłanki do zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, która konsekwentnie argumentuje w kierunku orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 49e P.b., względnie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., należy raz jeszcze wskazać na wiążącą moc zapadłych w niniejszej sprawie wyroków, w których przesądzono, że w sprawie winien mieć zastosowanie tryb uregulowany w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., a nie art. 49e P.b. Choć inwestor faktycznie w pewnym okresie prowadził prace budowlane będąc świadomym, że udzielone mu pierwotnie pozwolenie na budowę zostało uchylone, to jednak rozpoczęcie budowy nastąpiło legalnie, co wyklucza zastosowanie art. 49e P.b. Jeżeli natomiast chodzi o sankcję w postaci nakazu rozbiórki, o wydanie którego wnioskuje skarżąca, to jest to najdalej idąca konsekwencja, która może być zastosowana wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że nie jest możliwe doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem. Kwestia ta nie została jak dotąd należycie rozważona, co na skutek zaskarżonej decyzji organu odwoławczego będzie miało miejsce w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.