II SA/Kr 1501/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie WSA Agnieszka Nawara- Dubiel / spr./ Paweł Darmoń Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J.P. i M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 czerwca 2011 r. , znak: [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz skarżących J.P. i M.P. kwotę 697 /sześćset dziewięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 28 marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania z urzędu, stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 6 maja 2003 r. orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ podniósł, że warunki zabudowy dla inwestycji o charakterze przemysłowym, jakim jest przetwórnia ryb, zostały ustalone poprzez konkretyzację warunków zabudowy wymaganych dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył budowy budynku mieszkalno-przetwórczo-handlowego. Organ I instancji miał obowiązek zbadania czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. Jeżeli organ uznał, iż rodzaj planowanej zabudowy jest możliwy do zlokalizowania na danym terenie powinien był przystąpić do określenia warunków zabudowy planowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem i przepisami prawa. W niniejszej sprawie zaś treść decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią wniosku. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że uchwały zatwierdzające plan zagospodarowania przestrzennego będący podstawą wydania decyzji utraciły moc z dniem 28 kwietnia 2003 r., czyli przed wydaniem decyzji z dnia 6 maja 2003 r. Po rozpoznaniu wniosku J. P. i M. P. o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z 10 czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało swoją wcześniejszą decyzję w mocy. Organ zgodził się z podnoszonym we wniosku zarzutem, że w chwili orzekania przez Wójta Gminy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą dopiero z dniem 28 stycznia 2004 r., podkreślił jednak, że okoliczność ta nie wpływa na trafność wcześniejszego rozstrzygnięcia. Wskazał, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci budynku przetwórni rybnej wraz z infrastrukturą jest niezgodna z treścią wniosku, co stanowi rażące naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Ponadto rozstrzygnięcie Wójta Gminy z dnia 6 maja 2003 r. zawiera wewnętrzną sprzeczność, albowiem zawarte w nim warunki zabudowy odnoszą się do budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J. P. i M. P., zarzucając naruszenie art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. poprzez błędne uznanie, że decyzja Wójta Gminy w sposób rażący naruszała wyżej wymieniony przepis oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy rażąco naruszała prawo i w związku z tym jest nieważna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1326/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 marca 2011 r. Sąd uznał, że wymienione wyżej decyzje naruszają art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., tj. naruszają prawo materialne. Sąd podkreślił, że wniosek J. i M. P. dotyczył ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: "budowa budynku mieszkalno-przetwórczo-handlowego", zatem ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku przetwórni ryb wraz z infrastrukturą nie stanowi wykroczenia poza ten wniosek. Co najwyżej stwierdzić można, że mieści się ono w ramach wniosku, acz nie realizuje go w całości. Sąd uznał, że nie można stawiać znaku równości pomiędzy wykroczeniem poza granicę wniosku, a rozpoznaniem wniosku w niepełnym jego zakresie. Uznał także, że akcentowana przez Kolegium sprzeczność uzasadnienia decyzji z jego rozstrzygnięciem polegająca na stwierdzeniu w uzasadnieniu Wójta Gminy, że "planowana inwestycja może być realizowana według obowiązujących założeń technicznych – tereny budownictwa jednorodzinnego" – nie jest taką wadą którą można uznać za przesłankę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 października 2010 r., sygn. II OSK 1056/12 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] - uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Uzasadniając to rozstrzygniecie stwierdzono, że strona wnosząca skargę kasacyjną trafnie podniosła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z naruszeniem przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zbadał w pełnym zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Określony tym przepisem brak związania sądu zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze nakłada na Sąd I instancji obowiązek zbadania w pełnym zakresie treści zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z obowiązującym prawem (art. 1 p.p.s.a.). Wobec niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie można też stanowczo wykluczyć, iż doszło w niej do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia 28 marca 2011 r. podało, że decyzja Wójta z dnia 6 maja 2003 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu rażąco naruszała przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan taki obowiązuje dla tego terenu. Obie uchylone decyzje zawierały przy tym sprzeczne ustalenia co do tego, czy w dacie wydania decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Kwestią tą w ogóle nie zajął się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, mimo iż miała ona istotne znaczenie dla wyniku postępowania. Sąd I instancji krytycznie odniósł się natomiast do ustaleń organu dotyczących naruszenia art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego, który powinien zawierać, między innymi (art. 41 ust. 2 pkt 2), charakterystykę zabudowy. Wniosek M. i J. P. z dnia 28 kwietnia 2003 r. określił przewidywaną inwestycję jako budowę budynku mieszkalno-przetwórczo-handlowego. Decyzja z dnia 6 maja 2003 r. ustaliła natomiast warunki dla budynku "przetwórnia ryb wraz z infrastrukturą". Powołała się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr XXXVII/175/93 z dnia 23 września 1993 r. z późniejszymi zmianami. W motywach tej decyzji wskazano przy tym, że warunki określone tym planem przewidują budynki mieszkalne jednorodzinne w zwartej zabudowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował ustalenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do naruszenia tą decyzją art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez określenie warunków zabudowy niezgodnie wnioskiem wnioskodawców, lecz stanowisko to budzi istotne wątpliwości. Sąd I instancji stwierdził mianowicie, że skoro wniosek zawierał żądanie ustalenia warunków dla budynku mieszkalno-przetwórczo-handlowego a decyzja ustaliła warunki dla budynku przetwórni ryb, to nie można uznać, że decyzja ta wykracza poza wniosek a co najwyżej można twierdzić, że mieści się w ramach wniosku, acz nie realizuje go w całości. W rozumowaniu tym Sąd pominął jednak to, że decyzja określiła warunki dla budowy całkowicie innego budynku (przetwórni ryb) w sytuacji, gdy wnioskodawcy wnioskowali o warunki dla budynku mieszkalnego z częścią produkcyjną i handlową. Sąd nie ustalił przy tym czy było to zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie zajmował się tą kwestią. Nie dostrzegł też, ze treść decyzji z 6 maja 2003 r. budzi wątpliwości, skoro mimo ustalenia warunków dla budynków przetwórni ryb określa ona jednocześnie warunki wynikające z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Trafny jest więc zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji, nie dostrzegając tych kwestii nie rozważył wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla jej wyniku. Bez wyjaśnienia i rozważenia tych kwestii uchylenie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Skarga kasacyjna, jako zawierająca usprawiedliwione podstawy, podlega więc uwzględnieniu. Dlatego na podstawie przepisu art. 185 § 1 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z art. 190 zd. p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec powyższego, zgodnie z wiążącymi zaleceniami NSA zawartymi w wyroku z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1056/12, w pierwszej kolejności Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę zobowiązany był do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności kwestii podstawowej tj. czy w dacie wydania decyzji obowiązywał w tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak, to czy ustalenia decyzji o warunkach zabudowy z 6 maja 2003r. są zgodne z tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obie uchylone poprzednim wyrokiem WSA w Krakowie decyzje zawierały bowiem sprzeczne ustalenia co do tej kwestii. W przedstawionych aktach sprawy (k. 42-41) znajduje się "informacja o statusie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzedzającego aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania" - dla działek [...] oraz [...] położonych we wsi P. Jednakże załącznik graficzny do informacji tekstowej (opisany jako: wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy. Sołectwo [...]. Działki nr: [...], [...]. Załącznik do wypisu z planu nr [...]) nie poddaje się kontroli sądowej w zakresie obowiązujących na spornych działkach ustaleniach planistycznych, obowiązujących na datę wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 6 maja 2003r. Wyrys ten zawiera dwa rodzaje oznaczeń: oznaczenia zapisane grubą, czarną czcionką (R,KW,UH,KR) oraz oznaczenia w wyblakłym fioletowym kolorze (UH). Wrysowane zostały co prawda działki [...] oraz [...], ale nie jest możliwe ustalenie ani ich przeznaczenia w planie (które z przywołanych wyżej oznaczeń jest właściwe dla tych działek), ani też przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnych przeznaczeniach. Innymi słowy – nie ma możliwości ustalenia czy decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym, gdyż nie można ustalić jego treści i porównać z odręcznym rysunkiem stanowiącym załącznik do decyzji z 2003r., który przedstawia położenie planowanej wówczas inwestycji. W celu dokonania powyższych ustaleń, zarządzeniem z dnia 28 listopada 2013r. Sąd wezwał Wójta Gminy do przedłożenia oryginałów uchwał wraz załącznikami z dnia 18 sierpnia 1993r. nr XXXVII/175/93 Rady Gminy Iwanowice w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy oraz wszelkich uchwał Rady Gminy zmieniających tę uchwałę. Uchwały zostały sadowi przedłożone za pismem z dnia 13 grudnia 2013r. (k. 112 akt sądowych). Jednakże na podstawie przedłożonych załączników graficznych również nie jest możliwe ustalenie położenia spornych nieruchomości i ich przeznaczenia w miejscowym planie. W tej sytuacji Sąd rozpoznający sprawę był zobligowany do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2011r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu, gdyż naruszają one art. 7 i 77 Kpa poprzez nieustalenia stanu faktycznego sprawy w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym. Wyrażona w art. 16 K.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia takich decyzji jest stwierdzenie ich nieważności, jeżeli zostały ona dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło m. in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe. Z powyższymi pojęciami ustawa wiąże bowiem różne skutki prawne. Oznacza to, że granice sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego, w tym wypadku postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i nie obejmuje on postępowania w sprawie decyzji, co do której ważności powinny wypowiedzieć się organy administracyjne a nie bezpośrednio sąd administracyjny. Z tego, że postępowanie administracyjne jest nowym i odrębnym postępowaniem wynika także i to, że w tym postępowaniu powinny być przeprowadzone i ocenione z zachowaniem wszelkich reguł dotyczących zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) stosowne dowody, na których strony opierają swoje twierdzenia i zarzuty pod adresem decyzji podlegającej postępowaniu w trybie nadzwyczajnym, na podstawie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć kwalifikowane naruszenie prawa, a zatem oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie naruszałoby zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96). W tym miejscu wskazać należy, że z przedłożonych przez Wójta Gminy Iwanowice kopii Uchwał Rady Gminy w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika, że dwie z tych uchwal zostały podjęte przed 1 stycznia 1995r. (Uchwała Nr XXXVII/175/93 z 175/93 Rady Gminy Iwanowice z 18 VIII 1993 r. oraz Uchwała Nr VI/37/94 Rady Gminy Iwanowice z 1 XII 1994 r.) pozostałe zaś po 1 stycznia 1995r. (Uchwała Nr XXXVII/242/98 Rady Gminy Iwanowice z 16 VI 1998 r.; Uchwała Nr X/68/99 Rady Gminy Iwanowice z 29.IX. 1999 r.). W dniu 1 października 2003r. Rada Gminy Iwanowice podjęła uchwałę Nr XI/63/03 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...], która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2004r. W § 33 tej uchwały przewidziano, że tracą moc powołane wyżej uchwały z 1993r, 1994r. 1998r. oraz z 1999r. Zgodnie z przepisem przejściowym, art. 87 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 poz.647 ze zm.), plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Decyzja o warunkach zabudowy wydana została w dniu 6 maja 2003r., a zatem w czasie kiedy obowiązywały miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego przyjęte uchwałą: Nr XXXVII/175/93 z 175/93 Rady Gminy Iwanowice z 18 VIII 1993 r., uchwała Nr VI/37/94 Rady Gminy Iwanowice z 1 XII 1994 r., uchwała Nr XXXVII/242/98 Rady Gminy Iwanowice z 16 VI 1998 r.; uchwała Nr X/68/99 Rady Gminy Iwanowice z 29.IX. 1999 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie zobowiązany w pierwszej kolejności bezspornie ustalić położenie i przeznaczenie nieruchomości stanowiących działki nr [...] oraz [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, według stanu obowiązującego na dzień wydania decyzji z dnia 6 maja 2003r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, posługując się w tym celu czytelnym i nie budzącym wątpliwości wyrysem (i wypisem) z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wiążącymi zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dopiero takie ustalenia pozwolą na dalsze rozważania dotyczące ewentualnego rażącego naruszenia prawa przez decyzję z 2003r. Z tego względu orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono w pkt. II wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a.