II SA/Kr 1501/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. G. i P. G. na postanowienie Wojewody z dnia 4 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1/ uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji; 21 w pozostałej części skargę oddala 3/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Postanowieniem z dnia 8 lipca 2019 r. Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U.2018.2096) odmówił wydania na wniosek J. i P. G. zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako dz. ewid. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P., objętej księgą wieczystą nr [...] W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia 30 marca 2019 r. J. G. i P. G. wystąpili z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej opisanej wyżej nieruchomości. Wnioskodawcy są właścicielami lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku przy ul. [...]. Odwołując się do brzmienia art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tj. Dz.U.2019.916) organ wskazał, że zasadnicze dla wydania zaświadczenia o żądanej treści jest ustalenie, czy nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Stwierdził, że zgodnie z informacją przedstawioną przez Zarząd Dróg Miejskich w K. w piśmie z dnia 9 maja 2019 r., działka ewid. nr [...] jest w części zajęta pod pas drogowy drogi publicznej ul. [...], która - na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta K. nr [...] z dnia 28 maja 1986 r. (Dz.U. Woj. K. . Nr 10, póz. 84) - posiada kategorię drogi gminnej. W związku z tym jest wyłączona z obrotu prawnego (art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. 2018.2068), co powoduje, że wykluczona jest możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów powołanej ustawy. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności może nastąpić dopiero po wydzieleniu z nieruchomości obj. księgą wieczystą nr [...] części gruntu zajętego pod drogę publiczną. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli J. G. i P. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu zażalenia podnieśli, że powołana uchwała Rady Narodowej 1 Miasta K. nr [...] z dnia 28 maja 1986 r, nie może stanowić podstawy odmowy przekształcenia, gdyż działka nr [...] nie stanowi własności gminy i została w całości oddana w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym. Na przedmiotowej nieruchomości nie została nigdy wydzielona ani urządzona żadna droga publiczna. Działka nr [...] powstała z podziału działki [...], która powstała z połączenia działek nr [...] i nr [...] objętych księgą wieczystą KW nr [...] i została oddana w wieczyste użytkowanie PP PKP (którego następcą prawnym jest PKP S.A. w W.) na mocy prawomocnej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody z dnia 10 lutego 1999 r., nr [...] Przedmiotowa działka gruntu oddana została w użytkowanie wieczyste do dnia 5 grudnia 2089 r. Decyzja Wojewody nie zawierała żadnej wzmianki o istniejącej drodze publicznej. Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 18 maja 2000 r. nr [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr. [...] objętej KW [...] z którego jednoznacznie wynika, że na działce nr [...] nie była wydzielona ani urządzona żadna droga publiczna. Działka [...] obr[...] jest obciążona jedynie służebnością przejazdu i przechodu pasem szerokości 5 m dla właścicieli działek sąsiednich, co potwierdza treść księgi wieczystej. Obciążenie nieruchomości gruntowej służebnością przejazdu i przechodu nie stanowi przesłanki do odmowy przekształcenia w trybie ustawy. Działka nr [...] została sprzedana w częściach ułamkowych osobom fizycznym -właścicielom mieszkań, posadowionego na niej budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...]. Wojewoda postanowieniem z dnia 4 października 2019 r., znak: [...], podstawie art. 4a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 219 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, w całości podzielając ustalenia faktyczne dokonane przez organ l instancji, jak i jego rozważania prawne. J. G. i P. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów .przez brak wydania zaświadczenia o przekształceniu, pomimo spełnienia przesłanek określonych w ustawie; - art. 1a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez brak zastosowania przepisów ustawy w sytuacji, gdy obiekty lub urządzenia budowlane inne niż wskazane w art. 1 ust. 2. ustawy nie przekraczają 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie; art. 1 w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych przez uznanie za drogę publiczną fragmentu działki będącej w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych; art. 7. ust. 3. ustawy o drogach publicznych przez ustalenie przebiegu drogi gminnej ul. [...] przez działkę nr [...] bez uchwały rady gminy; oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: . - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy wyrażające się w całkowicie dowolnym ustaleniu, wyłącznie w oparciu o stanowisko Zarządu Dróg Miasta K., że działka ewidencyjna nr [...] jest w części zajęta pod pas drogi publicznej ul. [...] w sytuacji, gdy z uchwały Rady Narodowej Miasta K. nr [...] z dnia 28 maja 1986 r. nie wynika przebieg tej drogi przez działkę [...], a w rzeczywistości ul. [...] kończy się ślepo przy ostatnich usytuowanych przy niej budynkach nr [...], na granicy obrębów geodezyjnych nr [...] Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, uchylenie poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia temu organowi, a także zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy, tj. wydania zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako dz. ewid. nr [...] obr.[...]. ewidencyjna P., objętej księgą wieczystą nr [...], względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Wnieśli również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że ul. [...] nie przebiega i nigdy nie przebiegała przez działkę ewidencyjną numer [...]. Organy błędnie oparły się na stanowisku Gminy K. - Zarządu Dróg Miasta K. wyrażonym w piśmie 3 z dnia 9 maja 2019 r. W ocenie skarżących, winny były przeprowadzić dodatkowe dowody, w tym dowód z opinii biegłego z zakresu geodezji. Uchwała Rady Narodowej Miasta K. nr [...] z dnia 28 maja 1986 r. nie może stanowić podstawy odmowy przekształcenia, ponieważ w żaden sposób nie wynika z niej, że stanowiąca drogę publiczną ul. [...] przebiega przez działkę nr [...] obr. [...]. ewidencyjna P.. W załączniku nr [...] do przedmiotowej uchwały pod póz. 532 figuruje droga o nazwie [...] o nawierzchni z tłucznia i długości 0,6 km, powierzchni 1,9 tys.m2, co w przeliczeniu daje jej szerokość ok.3,2m. Droga taka faktycznie istnieje w sąsiednim obrębie geodezyjnym nr [...] K. P., nie ma jednak połączenia z działką [...] obr. [...]. W rzeczywistości ul. [...] rozpoczyna się bowiem od ul. [...] i kończy przy ostatnich usytuowanych przy niej budynkach nr [...], na granicy obrębów geodezyjnych nr [...] K. P., która to granica jest równocześnie granicą z ogrodzoną nieruchomością prywatną, w związku z czym ul. [...] jest ulicą ślepą. Stanowisko Zarządu Dróg Miasta K. co do przebiegu ul. [...] jest tym bardziej nieuprawnione, że w czasie gdy została podjęta przedmiotowa uchwała nr [...] w miejscu dzisiejszych działek [...], [...] i [...] obr. [...] istniała działka nr [...], przez którą nie przebiegała żadna droga. Na działce tej w tamtym okresie zorganizowany był plac budowy - PP PKP realizowało własną inwestycję mieszkaniową, w efekcie której powstały 3 budynki mieszkalne o nadanym w 1988 r. adresie odpowiednio [...] Grunt na którym realizowana była przedmiotowa, inwestycja, pozostający w zarządzie i użytkowaniu PP PKP, wygospodarowany został z części terenu zajętego pod ówczesną jednostkę organizacyjną PP PKP Rejon Robót Ogrodniczych. Jednostka ta została w latach 70-tych przeniesiona do B. w zamian za uwolnienie na rzecz Miasta terenu pod budowę Wyższej Szkoły Rolniczej (dzisiejszego Uniwersytetu Rolniczego) przy [...] w K.. Teren byłego Rejonu Robót Ogrodniczych PKP był ogrodzony, z wjazdem usytuowanym od strony ul. [...]. Zajmował m.in. działkę nr [...], uwidocznioną na wyrysie z mapy ewidencji gruntów z roku 1987, na której nie przebiega żadna droga. W klasyfikacji gruntów oznaczona została jaka Ps - pastwisko. Logicznym jest, że gdyby wzdłuż bloków przy ul [...] (położony na obecnej działce [...] przebiegała droga publiczna - ul. [...], jak twierdzi Zarząd Dróg Miasta K., to bloki te otrzymałyby adres przy ul. [...], a nie przy ul. [...]. W rzeczywistości jednak, ul. [...] zarówno w tamtym okresie, jak i obecnie, kończyła się w znacznym oddaleniu od przedmiotowych bloków oraz działki [...]. Niezależnie od powyższego, skarżący wskazali, że działka nr [...] obr. [...] stanowi własność Skarbu Państwa i została w całości oddana w użytkowanie wieczyste PP PKP a następnie sprzedana w częściach ułamkowych osobom fizycznym - właścicielom lokali mieszkalnych posadowionego na niej budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...]. Na przedmiotowej nieruchomości nie została nigdy wydzielona ani urządzona żadna droga publiczna. Działka nr [...] obr.[...]. ewid. P. powstała w 2000 roku z podziału działki [...], która powstała z połączenia działek nr [...] i nr [...] obr.[...], objętych księgą wieczystą KW nr [...]. Działki nr [...] i [...] obr. [...] zostały oddane w wieczyste użytkowanie PP PKP (którego następcą prawnym jest PKP S.A. w W.) jako grunt Skarbu Państwa, na mocy prawomocnej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody z dnia 10 lutego 1999 r. Przedmiotowe działki gruntu oddane zostały w użytkowanie wieczyste do dnia 5 grudnia 2089 r. W wyżej powołanej decyzji Wojewoda stwierdza nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe PKP w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w K. P., oznaczonego jako działki nr [...] i [...] obr.[...]. Decyzja Wojewody nie zawiera żadnej wzmianki o istniejącej drodze publicznej. Następnie działka [...] została włączona do działki [...], otrzymując oznaczenie [...] obr.[...], objętej KW [...]. Z projektu podziału nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] obr[...], wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzonym przez geodetę uprawnionego dnia 5 maja 2000 r. L. Ks. rób. [...] wynika, że działka nr [...] została podzielona na działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], wszystkie położone w obrębie [...], z opisem, że tym samym numerem operatu należy ujawnić włączenie działki nr [...] obręb [...] do działki nr [...] obręb [...], która następnie otrzymuje oznaczenie [...]. Zatwierdzając podział nieruchomości organ decyzji wskazał, że przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału należy ustanowić służebność drogową w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, a przedłożony do zatwierdzenia projekt podziału jest zgodny z Miejscowym Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. z 1994 r. Z powyższego jednoznacznie wynika że na działce nr [...] nie była wydzielona ani urządzona żadna droga publiczna. Działka [...] obr[...] jest obciążona 5 jedynie służebnością przejazdu i przechodu pasem szerokości 5 m w jej zachodniej części dla każdoczesnych właścicieli działek sąsiednich celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Potwierdzają to stosowne wpisy w KW nr [...] [...] Wjazd na drogę służebną usytuowany jest od strony ulicy [...] i nigdy nie miał i nadal nie ma połączenia z drogą S. U.. Tym bardziej, że służebność przejazdu i przechodu po dz.[...] ustanowiona została również dla Gminy K., która nabyła w 2004r działki nr [...] obr [...], powstałe również z podziału działki nr [...] obr.[...] [...]., planując na nich inwestycję mieszkaniową, o czym wszyscy właściciele działek sąsiednich byli sukcesywnie informowani w miarę toczącego się postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W roku 2000 działka nr [...], dla której urządzona jest księga wieczysta Nr [...] [...] została sprzedana w częściach ułamkowych osobom fizycznym właścicielom mieszkań, posadowionego na niej budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...]. W aktach notarialnych - umowach sprzedaży lokali mieszkalnych z przypadającymi im częściami ułamkowymi działki nr [...] obr.[...] widnieje zapis, iż działka nr [...] wolna jest od wszelkich praw i roszczeń osób trzecich nie ujawnionych w KW i nie* toczą się w stosunku do niej żadne postępowania sądowe i administracyjne. Skarżący zarzucili również, że w sprawie nie występują przesłanki do zastosowania art.2 ust. 1 ustawy przekształceniowej, gdyż powierzchnia użytkowa posadowionych na działce nr [...] obr. [...] obiektów innych niż wymienione w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni wszystkich obiektów posadowionych na tej działce. Działka [...] zabudowana jest jednym budynkiem mieszkalnym o powierzchni użytkowej 1 377,91 m2 i budynkiem stacji trafo o powierzchni zabudowy 46,5 m2. Betonowa droga o powierzchni ok. 180 m2, biegnąca w zachodniej części działki [...], będąca równocześnie drogą służebną, stanowi współwłasność właścicieli lokali mieszkalnych budynku nr [...] przy ul. [...] i jest wyłącznie wewnętrzną drogą dojazdową. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., póz. 2325 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 9.07.2008 r., sygn. IIOSK 795/07, LEX nr 483232). Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Badając legalność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu l instancji, Sąd stwierdził naruszenie przez organy administracji przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Powodem odmowy wydania skarżącym zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr ew. [...] obr.[...], objętej kw nr [...] [...] było ustalenie, że część tej działki zajęta jest pod pas drogowy drogi publicznej ul. [...], stanowiącej drogę gminną, co wyłącza ją z obrotu prawnego. Ustalenie tego faktu nie ma jednak potwierdzenia w zebranym przez organy materiale dowodowym. Organ bezkrytycznie przyjął, w ślad za pismem Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 9 maja 2010 r., że działka nr [...] jest zajęta częściowo pod pas drogowy ulicy [...]. Do pisma dołączona została kserokopia nie wiadomo jakiej mapy, bez żadnej metryki, nie poświadczonej za zgodność z oryginałem, na której ręcznie wkreślono czarne pogrubione linie mające stanowić granice pasa drogowego ul. [...]. Tymczasem do zażalenia przedłożono kserokopię mapy z 2000 r., przedstawiającej projekt podziału nieruchomości, z której wynika, że przez działkę [...] nie przebiega ul. [...]. Na mapie zaznaczony został jedynie szlak służebny przebiegający po działce [...]. Organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do tego dowodu, ani też zarzutów podniesionych w zażaleniu, że cała działka nr [...] została oddania w użytkowanie wieczyste PP PKP na mocy decyzji uwłaszczeniowej z dnia 10 lutego 1999 r., że organ l instancji nie zbadał uchwały Rady Narodowej Miasta K. nr [...] z dnia 28 maja 1986 r. dla ustalenia, czy ul. [...] w ogóle przebiega przez działkę nr [...], wreszcie, że ul. [...] jest ulicą ślepą i nie ma połączenia z działką nr [...], gdyż ulicę tę z działką nr [...] dzielą prywatne ogrodzone działki. Zarzut ten potwierdza kopia rnapy ewidencyjnej (k.23) z dnia 22.11.2019 r. przedłożona przy skardze. Uznać zatem należy, że postanowienie organu tak II, jak i l instancji podjęte zostało z naruszeniem art.7, 77 i 107 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uzyskać dokumenty źródłowe z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego celem ustalenia przebiegu ulicy [...] oraz przeanalizować uchwałę nr [...] Rady Narodowej Miasta K. nr [...] z dnia 28 maja 1986 r. dla ustalenia, czy część działki nr [...] znajduje się w pasie tej drogi publicznej. Rzeczą organu będzie także rozważenie całego 8 materiału dowodowego, w tym dokumentów przedłożonych przez skarżących. Dopiero dokonanie właściwych ustaleń pozwoli na przeprowadzenie prawidłowej subsumcji w oparciu o rozważane przez organy normy prawa materialnego. Sąd nie wypowiada się co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż przy stwierdzeniu istotnych naruszeń przepisów postępowania jest to przedwczesne. Jeżeli bowiem nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. Wobec powyższego na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 P.p.s.a.