II SA/Kr 1507/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [....] w K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 28 lipca 2009 r. nr [....] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania; I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [....] w K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 27 lutego 2009 r. odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej im. [....] w K. ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr [....] , [....],[....],[....], ec.... W uzasadnieniu organ podał, że własną decyzją z dnia 1 lipca 2005 r. orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. działki i ta decyzja została uchylona przez Wojewodę [....] z sugestią wyłączenia Prezydenta Miasta od prowadzenia postępowania w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania tych działek, których właścicielem jest Gmina K. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, nieruchomości stanowiące działki nr [....],[....],[....], stanowią własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej im. [....]. Organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 9 lutego 2006 r. Wojewoda [....] wyznaczył Starostę K. do załatwienia ww. sprawy w części dotyczącej działek o numerach: [....],[....],[....], obręb 5 (mały) jedn. ewid. [....] stanowiących własność Gminy K. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.05.2003 r. (sygn. OPS 1/03, ONSA 2003 r. Nr 4, poz. 115) przyjęto, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a. Pogląd prawny prezentowany w wyżej opisanej uchwale znajduje zastosowanie również w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania w przedmiotowej sprawie i dlatego należało wyłączyć Prezydenta Miasta K. od załatwienia przedmiotowego wniosku w w/w zakresie. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że nieruchomości stanowiące działki o numerach: [....],[....],[....], obr. [....] objęte Księgą Wieczystą Nr [....] i Księga Wieczystą Nr [....] stanowiły własność Skarbu Państwa i wraz z innymi nieruchomościami zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej im. [....] w K. na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[....] " w drodze umów zawartych w formie aktu notarialnego z dnia [....] Nr Rep. [....] oraz z dnia 6 grudnia 1968 r. Nr Rep. [....]. Działki oddane w użytkowanie wieczyste zostały następnie podzielone planami podziału z 1969 r. i 1974 r. odpowiednio w celu wydzielenia części zajętych pod ul. [....] i Szkołę Podstawową nr [....] oraz pod poszerzenie ul. [....] . Planem podziału nr ewid. zw. [....] działka nr [....] obr. [....] b. gm. kat. [....] o pow. 3019 m2 została podzielona na działki nr [....] o pow. 1506 m2, nr [....] o pow. 1363 m2 i nr [....] o pow. 150 m2, działka nr [....] b. gm. kat. [....] o pow. 874 m2 została podzielona na działki nr [....] o pow. 76 m2 i nr [....] o pow. 784 m2, a działka nr [....] obr. [....] b. gm. kat. [....] o pow. 3850 m2 została podzielona na działki nr [....]o pow. 2713 m , nr [....] o pow. 93 m2, nr [....] o pow. 916 m2 i nr [....] o pow. 128 m2. Planem podziału nr ewid. zw [....] podzielono działkę nr [....] obr. [....] b. gm. kat. [....] o pow. 1506 m2 na działki nr [....] o pow. 1349 m2 i nr [....] o pow. 157 m2, działkę nr [....] b. gm. kat. [....] o pow. 845 m2 podzielono na działki nr [....] o pow. 754 m2 i nr [....] o pow. 91 m2, działka nr [....] ) b. gm. kat. [....] o pow. 770 m2 została podzielona na działki nr [....] o pow. 629 m2 i nr [....] o pow. 141 m2, natomiast działka nr [....] ) b. gm. kat. [....] o pow. 1896 m2 została podzielona na działki nr [....] o pow. 1679 m2 i nr [....] o pow. 217 m2. Planem podziału Nr ewid. Zw [....] działka nr [....] b. gm. kat. [....]o pow. 1349 m2 została podzielona na działki nr [....] o pow. 1218 m2 i nr [....] o pow. 131 m2, działka nr [....] obr. [....] b. gm. kat. [....] o pow. 754 m2 została podzielona na działki nr [....] o pow. 670 m2 i nr [....] o pow. 84 m2, działka nr [....] obr. [....] . gm. kat. [....] o pow. 2713 m2 została podzielona na działki nr [....] o pow. 2583 m2 i nr [....] o pow. 130 m2. Planem podziału Nr eiwd. [....] działka nr [....] obr. [....] b. gm. kat. [....] o pow. 754 m2 została podzielona na działki nr [....] o pow. 575 m2 i nr [....] o pow. 54 m2, działka nr [....] obr. [....] b. gm. kat. [....] o pow. 1679 m2 została podzielona na działki nr [....] o pow. 1567 m2 i nr [....]o pow. 112 m2. Operatem ewidencji gruntów Nr ks. rób. [....] działka nr [....] obr. [....] b. gm. kat. [....] o pow. 2583 m2 została podzielona na działki nr [....] o pow. 2325 m2 i nr [....] o pow. 60 m2, a działka nr [....] obr. [....] b. gm. kat. [....] o pow. 93 m2 została podzielona na działki nr [....] o pow. 49 m2 i nr [....] o pow. 44 m2. Planem podziału Nr ewid. zw [....] działka nr [....] obr. [....] b. gm. kat. [....] o pow. 1528 m2 została podzielona na działki nr [....] o pow. 800 m2, nr [....] o pow. 672 m2, nr [....] o pow. 56 m2, działka nr [....] obr. [....] b. gm. kat. [....] o pow. 1424 m2 została podzielona na działki nr [....] o pow. 1004 m2, nr [....] o pow. 60 m2, nr [....] o pow. 360 m2, działka nr [....] obr. [....] b. gm. kat. [....] o pow. 3550 m2 została podzielona na działki nr [....] o pow./ 1806 m2, nr [....] o pow. 19 m2, nr [....] o pow. 1532 m2 i nr [....] o pow. 193 m2. Planem podziału Nr ewid. zw [....] działka nr [....] obr. [....] b. gm. kat. [....] o pow. 800 m2 została podzielona na działki nr [....] o pow. 707 m2 i nr [....] o pow. 93 m2, działka nr [....] obr. [....] b. gm. kat. [....] o pow. 1004 m2 została podzielona na działki nr [....] o pow. 906 m2 i nr [....] o pow. 98 m2, działka nr [....] obr. [....] b. gm. kat. [....] o pow. 1806 m2 została podzielona na działki nr [....] o pow. 1648 m2 i nr [....] o pow. 158 m2. Planem podziału Nr ewid. zw [....] działka nr [....] obr. [....] b. gm. kat. [....] o pow. 906 m2 została podzielona na działki nr [....] o pow. 92 m2 i nr [....] o pow. 814 m2. Planem podziału Nr Zw [....] działka nr [....] obr. [....] b. gm. kat. [....] o pow. 707m2 została podzielona na działki nr [....] o pow. 620 m2 i nr [....] o pow. 87 m2, działka nr [....] obr. [....] b. gm. kat. [....] o pow. 814m2 została podzielona na działki nr [....] o pow. 728 m2 i nr [....] o pow. 86 m2, a działka nr [....] obr. [....] b. gm. kat. [....] o pow. 1648 m2 została podzielona na działki nr [....] o pow. 1534 m2 i nr [....] o pow. 114 m2. Planem podziału Nr ewid. zw. [....] działka nr [....] obr. [....] b. gm. kat. [....] o pow. 869 m2 została podzielona na działki nr [....] o pow. 705 m2 i nr [....] o pow. 164 m2. Operatem ewidencji gruntów Nr ks. rób. [....] działka nr [....] obr. [....] b. gm. kat. [....] o pow. 728 m2 została podzielona na działki nr [....] o pow. 708 m2 i nr [....] o pow. 20 m2, a działka nr [....] obr. [....] b. gm. kat. [....] o pow. 759 m2 została podzielona na działki nr [....] o pow. 715m2i nr [....] o pow. 44 m2. Wszystkie ww. działki weszły w skład działki nr [....] o pow. 14812 m2 obr. [....] na podstawie operatu ewidencji gruntów Nr ks. rób. [....]. Decyzją z dnia 24 stycznia 2006 r. Nr [....] Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki o numerach: [....],[....],[....], etc..... obręb [....] jedn. ewid. [....] obj. Kw [....] i Kw [....] w trybie art. 128 ust. l oraz art. 129 ust. l i 5 w zw. z art. 240 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Wojewoda [....] decyzją z dnia 20 marca 2007 r. Nr [....] po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej im. [....] w K. utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta K. Wyrokiem z dnia 14 września 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 521/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [....] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że w postępowaniu administracyjnym pominięte zostało, iż z dniem 1 stycznia 1996 r. część działek będących przedmiotem postępowania, a mianowicie działki numer: [....],[....],[....], etc....obręb [....] jedn. ewid. [....] stały się własnością Gminy K. Potwierdzeniem tego jest ostateczna decyzja Wojewody [....] z dnia 23 maja 2006 r. znak [....] . W ocenie Sądu oznacza to, że Prezydent Miasta K. winien podlegać wyłączeniu od rozstrzygania niniejszej sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien zwrócić się do właściwego organu wyższego stopnia o rozstrzygnięcie w przedmiocie właściwości stosownie do art. 26 § 2 i § 3 K.p.a. Po zwrocie akt postępowania Nr [....] na podstawie aktualnych odpisów uzyskanych z Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych organ I instancji ustalił, że obecnie własnością Gminy Miejskiej K. są działki o numerach: a) [....],[....],.....objęte Księgą Wieczystą [....] b) [....],[....], .....objęte Księgą Wieczystą [....]. Natomiast pozostałe działki stanowią nadal własność Skarbu Państwa i pozostają w użytkowaniu wieczystym Wnioskodawcy, przy czym działki o numerach: - [....],[....],[....], objęte Księgą Wieczystą [....] , - [....],[....],[....], objęte Księgą Wieczystą [....], Ponadto organ I instancji ustalił. że działka nr [....] obręb [....] o pow. 0.0092 ha operatem [....] została podzielona na działki nr [....] o pow. 0,0022 ha i nr [....] o pow. 0,0070 ha. Działka [....] objęta jest Księgą Wieczystą KR [....] i stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Wnioskodawcy, natomiast działka nr [....] zgodnie z wykazem synchronizacyjnym (równoważnik) [....] zmieniła oznaczenie na nr [....] obręb [....] jedn. ewid. [....] , która objęta jest Księgą Wieczystą KR [....] i stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [....] (prawo użytkowania wieczystego nabyte od Wnioskodawcy na podstawie umowy z dnia 29.09.2005 r. - akt notarialny [....] . Działka nr [....] obręb [....] o pow. 0,0019 ha zgodnie z wykazem synchronizacyjnym (równoważnik) KERG: [....] zmieniła oznaczenie na nr [....] obręb [....] jedn. ewid. [....] , która objęta jest Księgą Wieczystą [....] i stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [....]. Działka nr [....] obręb [....] o pow. 0,0044 ha zgodnie z wykazem synchronizacyjnym (równoważnik) [....] zmieniła oznaczenie na nr [....] obręb [....] , która objęta jest Księgą Wieczystą [....] i stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [....] . Organ I instancji poinformował, że pismem z dnia [....] 2009 r. wystąpił do Wojewody [....] z wnioskiem o wyznaczenie innego organu do załatwienia przedmiotowej sprawy co do nieruchomości stanowiących własność Gminy [....] tj. działek o numerach: [....],[....], obręb [....]. Zważywszy ww. ustalenia niniejsze rozstrzygnięcie dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, tj. działek o numerach: [....],[....],[....], etc.... obręb [....] oraz [....] obręb [....] (obecnie nr ....obręb .....i nr 47 obręb ... jedn. ewid.....), [....] obręb [....] (obecnie nr ... obręb ....jedn. ewid.....) i ....) obręb [....] (obecnie nr .....obręb [....] jedn. ewid......). Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Odszkodowanie na podstawie tego przepisu może być przyznane tylko za nieruchomość, której właścicielowi odjęto prawo własności, prawo użytkowania wieczystego lub inne prawo rzeczowe na nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego decyzją orzekającą o wywłaszczeniu. Przyznanie decyzją administracyjną odszkodowania jak przy wywłaszczeniu nieruchomości za nieruchomość zajętą, lecz nie wywłaszczoną powoduje nieważność tej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.03.1993, sygn. akt SA/Lu 1339/92, ONSA 1994/2/70). W związku z tym, że zebrane w sprawie dokumenty nie wskazują, aby Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [....] w K. została wywłaszczona z przedmiotowych nieruchomości nie jest możliwe orzekanie o odszkodowaniu na jej rzecz w trybie art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 1 i 5 w zw. z art. 240 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Odnosząc się natomiast do zawartego we wniosku żądania uregulowania stanu prawnego nieruchomości organ I instancji stwierdził, że nie jest możliwa regulacja stanu prawnego nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Brak jest bowiem podstaw prawnych do wywłaszczenia nieruchomości na których cel publicznych został zrealizowany. To bowiem wywłaszczenie ma służyć realizacji celu publicznego, a nie odwrotnie. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [....] zarzucając jej obrazę art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872), mającą polegać na przyjęciu interpretacji niezgodnej z zasadą wykładni systemowej, tj. na pominięciu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami - w szczególności art. 98 ust. 1- 3, art. 128, art. 129 ust. 1 i 5 tejże ustawy. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że zgodnie z art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie może być przyznane tylko za nieruchomość, której właścicielowi odebrano bądź to prawo własności, bądź prawo użytkowania wieczystego. W tej sprawie bezspornym jest, że Spółdzielni Mieszkaniowej odebrano prawo użytkowania wieczystego, a działki Spółdzielni zostały zajęte przez Skarb państwa, a potem przez Gminę K. Wyzuto Spółdzielnię z prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem strony odwołującej się nawet przyjęcie, że w związku z brakiem decyzji o wywłaszczeniu nie można stosować przepisów art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to należało zastosować art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. Z dniem 1 stycznia 1999 r. Skarb Państwa stał się właścicielem działek, które pozostawały do dnia 31.12.1998 r. we władaniu Skarbu Państwa i zostały zajęte na poszerzenie drogi publicznej – ul. [....]. Spełnione zostały również przesłanki ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśniając naruszenie przepisów procedury Spółdzielnia podniosła, że wbrew stanowisku organu nie zebrano ani nie rozpatrzono całości materiału dowodowego, nie zawiadomiono strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów przed wydaniem decyzji i nie wyjaśniono w zaskarżonej decyzji ani należycie stanu faktycznego, ani stanu prawnego. Wojewoda [....] decyzją znak [....] z dnia 28 lipca 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, już decyzją z dnia 19 lipca 2002 r. Prezydent Miasta K. orzekł o umorzeniu postępowania dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla działek o numerach, między innymi: [....],[....],[....], .. Ta decyzja stała się ostateczna. Decyzją z dnia 24 stycznia 2006 r. Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, oznaczone, między innymi, jako działki nr [....],[....],[....], . Decyzję tą utrzymał w mocy Wojewoda [....] a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 307/07 skargę na decyzję organu odwoławczego oddalił. Tym samym wobec ww. działek organy administracji już orzekały na podstawie czy to art. 73 ww. ustawy, czy też art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w tym zakresie niedopuszczalnym byłoby ponowne orzekanie. Stosownie zaś do art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawą do orzekania o ustaleniu odszkodowania jest wywłaszczenie nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Te zaś działki stanowiły własność Skarbu Państwa i zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej im. [....] na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[....] " umowami z 1968 r. Następnie podzielono te działki celem zajęcia pod ulicę [....] , poszerzenie ul. [....] i [....]. Organ odwoławczy przedstawił zmiany numeracji działek objętych tą sprawą oraz aktualny stan ich władania. W związku z brakiem wydania decyzji o wywłaszczeniu ww. działek, niedopuszczalnym było ustalania odszkodowania za ich wywłaszczenie. Wojewoda [....] podniósł, że ww. działki jedynie faktycznie zajęto i w związku z tym zasadnym byłby wniosek strony skarżącej skierowany do sądu powszechnego celem uzyskania tą drogą odszkodowania. Organ odwoławczy wskazał również, że nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej w toku rozpoznania tej sprawy, a sama strona została powiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy pismem z dnia 6 lutego 2009 r. We wniesionej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [....] domagała się uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono obrazę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 98 ust. 1-3, art. 128, art. 129 ust. 1 i 5 oraz art. 240 przez nie zastosowanie art. 128, a także obrazę art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, ponieważ na podstawie każdego z ww. przepisów możliwym było ustalenie odszkodowania. Zarzucono również naruszenie przepisów procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w związku z brakiem wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego), art. 107 § 3 K.p.a. w związku z nieprawidłowym uzasadnieniem decyzji, art. 154 K.p.a. poprzez nie zastosowanie tego przepisu oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej, zamiast jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie może być przyznane tylko za nieruchomość, której właścicielowi odebrano prawo użytkowania wieczystego. W tej sprawie bezspornym jest, że Spółdzielni Mieszkaniowej im. [....] odebrano prawo użytkowania wieczystego, a działki Spółdzielni zostały zajęte przez Skarb Państwa, a potem przez Gminę K. Wyzuto Spółdzielnię z prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem strony skarżącej nawet przyjęcie, że w związku z brakiem decyzji o wywłaszczeniu nie można stosować przepisów art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to należało zastosować art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. Z dniem 1 stycznia 1999 r. Skarb Państwa stał się właścicielem działek, które pozostawały do dnia 31.12.1998 r. we władaniu Skarbu Państwa i zostały zajęte na poszerzenie drogi publicznej – ul. [....]. Spełnione zostały również przesłanki ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również uzasadnionym było ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ część działek Spółdzielni została zajęta pod drogi publiczne. Wyjaśniając naruszenie przepisów procedury Spółdzielnia podniosła, że wbrew stanowisku organu nie zebrano ani nie rozpatrzono całości materiału dowodowego. Uzasadnienie decyzji jest zbyt lakoniczne, a przy tym organy nawet nie rozważały możliwość zastosowania art. 154 K.p.a., ponieważ za uchyleniem ostatecznych decyzji (dotyczących odszkodowania w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną) przemawia tak interes społeczny, jak i słuszny interes strony skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał ponownie, że warunkiem odszkodowania jest uprzednie pozbawienie praw do nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, nie będąc jednocześnie – z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie zarzuty zawarte w skardze są uzasadnione. Organy obu instancji prowadziły odrębne postępowania dotyczące ustalenia odszkodowania za nieruchomości, których użytkownikiem wieczystym była skarżąca Spółdzielnia i które to nieruchomości zostały przez nią przejęte na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[....] ". Działki objęte tą sprawą zostały zajęte pod ulicę [....] , poszerzenie ul. [....] i [....] nr [....] w K. W ocenie Sądu organy administracji a w szczególności organ odwoławczy nie wyjaśnił zakresu żądania skarżącej Spółdzielni a zwłaszcza, czy Spółdzielnia ta domagała się w tej sprawie, zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [....] z dnia 28 lipca 2009 r. znak [....] ustalenia i wypłaty na jej rzecz odszkodowania na podstawie trzech odrębnych podstaw prawnych: art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "Przepisami wprowadzającymi...", art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 1603 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.g.n." i art. 128 u.g.n., czy też tylko na podstawie art. 128-129 u.g.n. Organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł tylko i wyłącznie o art. 128 u.g.n., natomiast organ odwoławczy orzekał nie tylko na podstawie art. 128 u.g.n. jak podaje na stronie drugiej uzasadnienia swoje decyzji (wersy 5-8 liczone "od góry"), ale również na podstawie art. 98 u.g.n. i art. 73 Przepisów wprowadzających – te bowiem przepisy były przedmiotem rozważań w tej sprawie. Nie ulega też wątpliwości, że z pism Spółdzielni (z dnia.....2005 r., akta administracyjne sprawy, tom I karty nr ....z dnia 8.02.2006 r., akta administracyjne sprawy, tom I karty nr 188-186; z dnia 17.03.2009 r., akta administracyjne sprawy, tom III, karty nr 4-2) oraz ze skargi wynika, że skarżąca Spółdzielnia konsekwentnie podaje wszystkie trzy podstawy prawne domagania się odszkodowania. Brak wyjaśnienia tej kwestii skutkował tym, że Wojewoda [....] orzekał w dużo większym zakresie niż organ I instancji. Nie wiadomo więc, czy prawidłowy zakres przedmiotowy sprawy został ustalony przez organ I instancji, czy organ II instancji. Okoliczność zaś, że ta sama strona kilkakrotnie domaga się od organu administracji prowadzenia postępowania w tym samym zakresie nie może stanowić przeszkody przed wszczęciem postępowania w takim zakresie, w jakim wnosi o to strona. Różny może być sposób zakończenia takich postępowań Niewątpliwie nie jest dopuszczalna sytuacja, w której organ I instancji rozstrzyga daną sprawę na podstawie jednego przepisu, a organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od tak wydanej decyzji orzeka w tej samej sprawie na podstawie trzech odrębnych podstaw prawa materialnego. Wojewódzkie sądy administracyjne przede wszystkim kontrolują zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i w tej sprawie Sąd stwierdza, że już ww. niezgodność stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Zaskarżona decyzja Wojewody [....] błędna jest również i z tego powodu, że w tej jednej decyzji zawarto rozstrzygnięcie w istocie trzech różnych spraw administracyjnych. Organ odwoławczy uznał bowiem, że nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 128 u.g.n. ponieważ nie doszło do wywłaszczenia Spółdzielni z jej prawa użytkowania wieczystego; nie ma podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 98 u.g.n. ponieważ już w tym zakresie prowadzono postępowanie zakończone decyzją umarzającą oraz nie ma podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających ..., ponieważ już na podstawie tego przepisu wydano ostateczną decyzję administracyjną merytorycznie rozstrzygającą sprawę. Wszystkie te trzy rozstrzygnięcia zawarto w jednej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. o odmowie ustalenia odszkodowania. Tymczasem jeżeli organ administracyjny stwierdzi w toku prowadzonego postępowania (i to nawet odwoławczego), że w zakresie odrębnej podstawy prawnej, wprost wskazanej w odwołaniu strony, już była wydana decyzja i to decyzja ostateczna – to winien umorzyć w tym zakresie postępowanie jako bezprzedmiotowe. Nie można zaś łączyć w jednej decyzji rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji (merytorycznego) i umorzeniu postępowania. Nie pozwala na to art. 138 § 1 pkt 1-3 K.p.a. Taki błędny zakres rozstrzygnięcia wynikał przede wszystkim z braku ustalenia przez organ odwoławczy, jaki jest zakres przedmiotowy tej sprawy. Organ odwoławczy zawarł pogląd, zgodnie z którym w przypadku, w którym wcześniej organ administracyjny zakończył postępowanie wszczęte na wniosek tej samej strony i taka decyzja stała się ostateczna, to ponowny wniosek tej samej strony oparty na tym samym przepisie nie może zostać merytorycznie rozpoznany, ponieważ skutkowałoby to stwierdzeniem nieważności drugiej decyzji wydanej w takiej sprawie na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Te rozważania czynił Wojewoda [....] wobec zasadności ponownego żądania skarżącej Spółdzielni co do ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n. i art. 73 Przepisów wprowadzających... Pomijając zasygnalizowaną powyżej kwestię zakresu przedmiotowego tej sprawy (a więc czy przedmiotem postępowania było ustalenia odszkodowania na podstawie art. 128 u.g.n., czy również art. 98 u.g.n. i art. 73 Przepisów wprowadzających ...), należy stwierdzić, że pogląd w tym zakresie tylko częściowo podziela Sąd w tej sprawie. Niewątpliwie w sytuacji, w której w tej samej sprawie zostały wydane kolejno po sobie dwie decyzje merytoryczne, z których ta pierwsza jest ostateczna, to wówczas druga decyzja rozstrzygająca merytorycznie w sprawie dotknięta byłaby wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (tak np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1911/05, opub. w LEX nr 195029). Warunkiem uznania tożsamości spraw jest jednak stwierdzenie, że w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1458/99, opub. w Glosa 2002 r., nr 5, s. 47; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. akt V SA 1942/98, opub. w ONSA 2000, nr 2, poz. 76). Tym samym w tej sprawie w stosunku do decyzji Wojewody [....] z dnia 30 stycznia 2007 r. znak [....] wydanej na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających ..., która ostatecznie rozstrzygała o wniosku skarżącej Spółdzielni na podstawie tego właśnie przepisu i skarga tejże Spółdzielni na tą decyzję została oddalona – zasadnie wywodzi Wojewoda [....] pogląd prawny o niedopuszczalności ponownego merytorycznego rozpoznawania sprawy. Sąd natomiast nie podziela poglądu organu odwoławczego, stosownie do którego taka sama sytuacja dotyczy przypadku, w którym wcześniejszą ostateczną decyzją umorzono postępowanie administracyjne i to stanowi przeszkodę przed kolejnym rozpoznaniem wniosku tej samej strony. W tej sprawie dotyczy to rozważań co do skutków prawnych, jakie wywiera decyzja Prezydenta Miasta [....] z dnia 19 lipca 2002 r. nr [....] umarzająca postępowanie z wniosku skarżącej Spółdzielni o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z cofnięciem przez tą Spółdzielnię wniosku. Istotnie w orzecznictwie sądowym (i doktrynie prawa) wyrażany jest pogląd co do stosowania instytucji rei iudicatae również w przypadku, w którym wcześniejsza decyzja jest decyzją o umorzeniu postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 103/97, opub. w OSP 1999, z. 1, poz. 19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt III SA 1229/95, opub. w Lex nr 28537; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1279/96, opub. w Lex nr 35931, z doktryny – np. M. Jaśkowska, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Sąd w tej sprawie nie podziela tego poglądu. Art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. stanowi, że przesłanką stwierdzenia nieważności jest sytuacja w której dana decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Chodzi więc o sytuację, w której tą samą sprawę już raz rozstrzygnęła decyzja, która stała się ostateczna. Nie chodzi więc o jakąkolwiek decyzję załatwiającą sprawę, ale o decyzję rozstrzygającą o sprawie. Zgodnie zaś z art. 104 § 2 K.p.a. decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób (czyli inny niż rozstrzygnięcie sprawy) kończą sprawę w danej instancji. Tym innym sposobem zakończenia sprawy jest właśnie jej umorzenie na podstawie art. 105 K.p.a. Tym samym wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w szczególności z powodu wycofania wniosku przez samą stronę nie stanowi przeszkody przed ponownym złożeniem wniosku przez tą samą stronę i jego merytorycznym rozpoznaniu. Prezentowany jest bowiem w doktrynie i orzecznictwie sądowym i taki pogląd, zgodnie z którym wskazuje się na potrzebę dopuszczenia możliwości ponownego wszczęcia postępowania w sprawie, w której postępowanie uprzednio umorzono, a o wszczęciu ponownie postępowania będzie decydować charakter sprawy i okoliczności umorzenia postępowania. Podkreśla się, że przeszkody uniemożliwiające podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie mogą mieć charakter przemijający bądź nietrwały, a zatem skoro przeszkoda taka przestaje istnieć, mamy do czynienia z nowym przedmiotem postępowania (nową sprawą administracyjną). Tym samym następuje otwarcie drogi do podjęcia postępowania i wydania w nim orzeczenia merytorycznego (G. Łaszczyca, A. Matan, Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2002, s. 154-155; E. Ochendowski E., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1995, s. 141). Taki pogląd zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1885/05, opub. w Lex nr 232198. Jeżeli umorzenie postępowania nastąpiło na skutek wniosku strony, ponowne wszczęcie postępowania w sprawie będzie możliwe. Za dopuszczalnością ponownego wszczęcia postępowania przemawia procesowy skutek decyzji umorzeniowej. Odstąpienie strony od żądania rozstrzygnięcia decyzją o istocie sprawy dotyczącej jej interesu prawnego lub obowiązku nie oznacza, że ten interes prawny lub obowiązek przestaje istnieć, ale dla strony traci doniosłość prawną rozstrzygnięcie o nich w decyzji administracyjnej. Tym samym utrata tej doniosłości nie eliminuje możliwości ponownego wystąpienia o merytoryczne załatwienie sprawy. Przechodząc do rozważań co do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że w tym zakresie, w jakim skarżąca Spółdzielnia wskazuje na zasadność stosowania art. 128 u.g.n. Sąd tego poglądu nie podziela. Warunkiem zastosowania art. 128 i następnych u.g.n. jest wywłaszczenie, czyli wydanie aktu administracyjnego o wywłaszczeniu. W stosunku zaś do skarżącej Spółdzielni takiego aktu administracyjnego nie wydano. Również niezasadny jest zarzut braku zastosowania art. 154 K.p.a., ponieważ w toku postępowania administracyjnego skarżąca Spółdzielnia ani razu nie wniosła o uchylenia lub zmianę ostatecznej decyzji na podstawie art. 154 K.p.a. Zarzut skargi dotyczący braku ustalenia stanu faktycznego sprawy o tyle jest zasadny, o ile dotyczy braku wskazania przez organ odwoławczy zakresu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w tej sprawie organ odwoławczy wadliwie przeprowadziły postępowanie administracyjne. Zgodnie z treścią art. 7 K.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne i konieczne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w tym zakresu przedmiotowego sprawy stanowi również naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Takie naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. Ponadto w zaskarżonej decyzji zaprezentowano wadliwy pogląd prawny co do braku podstaw do prowadzenia postępowania z powodu zaistnienia przesłanki res iudicata w przypadku, gdy wcześniejsza decyzja administracyjna umorzyła postępowanie na wniosek strony. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 105 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1-2 K.p.a), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołanie powinien w szczególności ustalić zakres przedmioty sprawy, a więc czy ta sprawa dotyczy wniosku skarżącej Spółdzielni o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n., art. 128 u.g.n. i art. 73 Przepisów wprowadzających..., czy też tylko jednej z tych podstaw i po wyjaśnieniu wszystkich innych okoliczności wydać decyzję mając również na uwadze pogląd prawny zawarty w tym wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu wraz z kosztami wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej oraz uiszczonej opłaty skarbowej z tytułu udzielonego pełnomocnictwa. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku