II SA/Kr 1507/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Ewa Rynczak Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2012 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Wojewody z dnia 7 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją nr [...] z dnia [...].04.2008 r , znak [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 156 poz. 1118 z 2006 r. tekst jednolity/ oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /jednolity tekst z 2000 r. Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm./ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla K.H. dla zamierzenia budowlanego o nazwie: Zespół zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej - budynki mieszkalne z garażami podziemnymi (budynki "A + C" i "B"), ze stacją transformatorową, śmietnikiem, instalacjami wewnętrznymi, małą architekturą, infrastrukturą drogową z miejscami postojowymi naziemnymi oraz wjazdem, przy ul. [...] zlokalizowanego na działkach nr [...]obr [...] oraz infrastrukturą techniczną (wjazd) na dz. nr [...] obr [...]. Inwestora zobowiązano do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W uzasadnieniu podniesiono m.in., że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia 23.04.2007 r., inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym niniejszą decyzją, projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i wymaganiami ochrony środowiska, a projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ponadto stwierdzono, że projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektant dołączył oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Uznano, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomości dz. nr: [...] ,[...] [...] [...],[...] [...] [...] [...] obr [...] Podniesiono, że w trakcie prowadzonego postępowania J.P. (właściciel działki nr [...]) złożyła zastrzeżenia i uwagi dotyczące niespełnienia wymogów zawartych w załączniku nr 1 do decyzji z dnia [...].04.2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy poprzez ograniczenie dostępu do drogi publicznej z działki [...] obr.[...], w odpowiedzi na które wyjaśniono, że planowana inwestycja nie ogranicza właścicielowi działki nr [...] dostępu do drogi publicznej. Układ geodezyjny działek nie zmienił się, a na zatwierdzonym projekcie zagospodarowania wjazd na działkę nr [...] został zaprojektowany z ulicy [...] poprzez działki nr [...] i [...] . Takie rozwiązanie zostało również uzgodnione w dniu 19.02.2008 r. ze Spółdzielnią Mieszkaniowa "[...] " w K. , co jest zgodnie z zapisami i wymogami zawartymi w decyzji WZ. Na przedstawionym projekcie zagospodarowania zaprojektowano wewnętrzny układ dróg na działce nr [...] z których istnieje możliwość skomunikowania się z działką nr [...] Stwierdzono zatem, że planowana inwestycja nie ogranicza dostępu do drogi publicznej. W odwołaniu do Wojewody J.P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. i podniosła, że już tylko z porównania tytułów obydwu decyzji wynika, że zatwierdzone decyzją zamierzenie budowlane jest inne od zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Różnice dotyczą zarówno obszaru zabudowy, ilości i usytuowania obiektów, jak i dostępu do drogi publicznej. Ponadto podtrzymała zarzut, że planowana inwestycja ogranicza jej dostęp do drogi publicznej. Podniosła też, że pomimo udzielenia pełnomocnictwa decyzja została doręczona jej , a nie jej pełnomocnikowi. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (jednolity tekst z 2000 r. - Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006 r. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu ww. odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że po dokonaniu analizy akt nie stwierdził naruszenia prawa. Inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany. Zatwierdzony projekt budowlany jest kompletny i wykonany przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi, będące członkami właściwych izb samorządu zawodowego. Na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy dokonał sprawdzenia m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta K. znak: [...] z dnia [...].04.2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy (utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. znak: [...] z dnia 9.07.2007 r.), zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień. Nie stwierdził uchybień w powyższym zakresie. W odniesieniu do głównych zarzutów zawartych w odwołaniu, organ stwierdził, że: 1/ zdaniem skarżącej przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę stoi w sprzeczności z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 23.04.2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie spełnienia przez projekt wymogów zawartych w załączniku nr 1 decyzji WZ (poprzez ograniczenie dostępu do drogi publicznej z działki nr [...] obr.[...]) oraz rozbieżności "tytułów" - nazwy zamierzenia inwestycyjnego. Podniesiono, że z treści punktu 5 załącznika nr 1 do ww. decyzji o warunkach zabudowy wynika, że "Realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej ...". Jak wynika z akt sprawy, działka nr [...] nie posiada aktualnie "oficjalnego" - usankcjonowanego dostępu do drogi publicznej. Z mapy sytuacyjno-wysokościowej dla celów projektowych sporządzonej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, wynika, że na terenie działki [...] w odległości ok. 8 m od aktualnej granicy działki nr [...] usytuowana jest droga ziemna. Natomiast na znajdującej się w aktach sprawy mapie, będącej wyrysem z mapy ewidencyjnej, nie znajduje się przedmiotowa droga ziemna, co świadczy dodatkowo o niewyodrębnieniu terenu drogi ani jako oddzielnej działki gruntu, ani jako części działki nr [...] o innym sposobie użytkowania. Z przedłożonego przez inwestora odpisu z dnia 18.06.2008 r. z księgi wieczystej nr [...], założonej dla działki nr [...], wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie jest obciążona służebnością gruntową dojazdu i przechodu. W związku z powyższym stwierdzono, że przedmiotowy istniejący pas drogi gruntowej nie jest wydzieloną w sposób formalny drogą ani pasem służebności. Zaznaczono też, że w projekcie zagospodarowania terenu przewidziano likwidację ww. drogi gruntowej i urządzenie wzdłuż granicy m.in. z działką nr [...] traktu pieszo-jezdnego prowadzącego do ul. [...]. W świetle powyższego, projektowana inwestycja, nie stoi w sprzeczności z ww. punktem 5 załącznika do decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie spowoduje ograniczenia dostępu m.in. z działki nr [...] do drogi publicznej; 2/ podniesiona w odwołaniu okoliczność toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją oraz dodatkowo ustalona, na podstawie notatki służbowej sporządzonej w dniu 30.06.2008 r. w Urzędzie Wojewódzkim, że J.P. zamierza złożyć wniosek do Sądu Okręgowego w K. o stwierdzenie nieważności umowy przeniesienia własności Rep.[...] z 26.09.2007 r. na podstawie art. 59 Kodeksu cywilnego, nie może stanowić podstawy odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, gdyż w sytuacji braku prawomocnych orzeczeń kończących ww. postępowania, organy administracyjne opierają swe ustalenia na nie pozbawionych mocy prawnej dokumentach. Prawa bowiem nie nabyte (w tym przypadku nie odzyskane) w stosunku do nieruchomości nie mogą decydować o prawach właściciela tejże nieruchomości do dysponowania nią na cele budowlane w sposób, jaki umożliwiają normy prawne. 3/ w nawiązaniu do zarzutu rozbieżności w zakresie nazwy przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego pomiędzy zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę i decyzją o warunkach zabudowy stwierdzono, że nie jest on zasadny. Zdaniem organu odwoławczego nazwy inwestycji zawarte w ww. orzeczeniach są tożsame. Wszystkie projektowane w ramach inwestycji obiekty znajdują swoje odniesienie w zakresie zawartym w nazwie zamierzenia inwestycyjnego decyzji o warunkach zabudowy. Jedyna stwierdzona rozbieżność dotyczy pojawienia się w zaskarżonej decyzji z dnia 07.04.2008 r. również "małej architektury", w skład której wchodzą zgodnie z projektem zagospodarowania terenu: plac zabaw dla dzieci i śmietniki, ale ich budowa jest zwolniona z obowiązku nie tylko zgłoszenia, ale także uzyskania pozwolenia na budowę; 4/ co do zarzutu pominięcia pełnomocnika organ przytoczył treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2007.01.05 (II OSK 136/06): "Fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 ust. 2 k.p.a., to nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), to jest mającym wpływ na wynik sprawy " oraz stwierdził, że w przedmiotowej sprawie odwołanie zostało złożone przez pełnomocnika J.P. z zachowaniem terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]kwietnia 2008 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę J.P. wniosła o uchylenie obydwóch decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie chodzi jedynie o rozbieżność "tytułów" w nazwach zamierzenia inwestycyjnego występującego w obydwu decyzjach Prezydenta Miasta K. , ale zasadnicze różnice dotyczące obszaru zamierzenia inwestycyjnego, zagospodarowania terenu oraz infrastruktury drogowej. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 23.04.2007 r. ustalała warunki zabudowy na działkach nr [...] ,[...] i [...] o łącznej powierzchni 7894 m2, natomiast decyzja zatwierdzająca projekt budowlany z dnia 07.04.2008 r. udziela pozwolenia na budowę jedynie na działce nr [...] o powierzchni 5650 m2. Zmianie w stosunku do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uległo zagospodarowanie terenu (np. brak muru oporowego) oraz infrastruktura drogowa (brak zjazdu z istniejącego układu drogowego na działce nr [...]). Zmiany te, w związku ze zmianą obszaru zainwestowania, naruszają w sposób zasadniczy warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zawarte w załączniku nr 1 do decyzji z dnia 23 kwietnia 2007 r. dotyczące w szczególności linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz warunków w zakresie komunikacyjnej obsługi inwestycji. Wprowadzone zmiany, zwłaszcza dotyczące obszaru zabudowy, stanowią naruszenie art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Skarżąca podtrzymała zarzut o ograniczeniu dostępu do drogi publicznej poprzez realizację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego oraz nieuwzględnienie przez organ treści aktu notarialnego Repertorium A numer [...] z dnia 26 września 2007 roku, z którego wynika, że działka nr [...] została nabyta ze świadomością stron umowy istnienia roszczenia zwrotu na rzecz byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczonych na niezrealizowany cel budowy Szpitala [...] w K-P. . W skardze podniesiono również brak prawidłowych dokumentów potwierdzających, że stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest M.S. jako spadkobierca zmarłej A.B. oraz brak jest także prawidłowego potwierdzenia udziału w postępowaniu B.G. Podtrzymano zarzut, że zaskarżona decyzja Wojewody narusza przepisy art.10 § 1 kpa . W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. W pierwszej kolejności Sąd bada, czy nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności, a w przypadku negatywnej odpowiedzi przechodzi do badania zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego. Dokonując powyższej kontroli z urzędu stwierdzić należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda ponownie przeprowadził analizę akt administracyjnych i dokonał oceny przedłożonego projektu budowlanego ale wcześniej nie przeprowadził oceny i nie dokonał ustaleń dotyczących prawidłowości określenia kręgu stron postępowania oraz zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu. Organ ustosunkował się jedynie (i prawidłowo) do zarzutu odwołania dotyczącego pominięcia przy doręczeniu decyzji I instancyjnej pełnomocnika skarżącej. Jak wynika z natomiast z akt sądowoadministracyjnych (odpisy aktów zgonu –k [...] akt sądowych) uczestnicy postępowania L.B. i W.M. zmarli kilka lat przed wszczęciem przedmiotowego postępowania administracyjnego, a pomimo to organy doręczały im wydane w sprawie decyzje. Postępowanie administracyjne powinno się toczyć z udziałem ich następców prawnych (o ile mają interes prawny, zgodnie z przepisami prawa budowlanego) i rzeczą organu odwoławczego będzie ustalenie, czy osoby odbierające korespondencję za ww. zmarłe osoby są ich jedynymi następcami prawnymi, czy też skład kręgu stron niniejszego postępowania powinien być inny. Prowadzenie postępowania bez udziału wszystkich następców prawnych ww. zmarłych właścicieli działek sąsiednich naruszałoby zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowiłoby przesłankę wznowienia postępowania, uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i to niezależnie czy miało to wpływ na treść decyzji (vide np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r. sygn. III RN 200/01). Skierowanie decyzji do osób zmarłych nie wynikało w nin. postępowaniu z lekceważenia przez organy wiadomości o śmierci ww. osób, a w związku z tym z naruszenia praw ich następców prawnych do udziału w nin. postępowaniu (brak aktualizacji przez następców prawnych wpisu w ewidencji gruntów, odbieranie korespondencji dla zmarłych przez ich żony), wobec czego Sąd uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Nieustalenie (czy chociażby sprawdzenie) przez organ odwoławczy kręgu stron postępowania, podobnie jak i brak oceny zapewnienia wszystkim stronom możliwości udziału w postępowaniu zakwalifikować należy jednak jako naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy winien ocenić również pominięcie w postępowaniu administracyjnym uczestniczki A.N. , jak i ocenić zapewnienie udziału w nim przez wszystkie pozostałe strony postępowania. Powyższe naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez brak wyjaśnienia, czy krąg stron został prawidłowo ustalony i zrealizowano zasadę z art.10 kpa musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w celu wyjaśnienia tych zasadniczych kwestii. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, rzeczą organu będzie ustalenie kręgu stron postępowania i przeprowadzenie postępowania z ich udziałem. Brak prawidłowego ustalenia stron postępowania uniemożliwia udział pominiętych osób w postępowaniu, doręczenie im decyzji, możliwość odwołania się od niej i tym samym skorzystanie z konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu administracyjnego (art.78 oraz 175 ust.1 Konstytucji). Uchybienie tego rodzaju stoi też w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w art. 6 – 9 oraz wspomnianą wyżej zasadą z art.10 § 1 kpa. Ustalając strony postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na budowę organy będą miały na uwadze przepisy prawa budowlanego mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu rozumianego zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20) ustawy Prawo budowlane. Podkreślić jednak też należy, że ustalenie kręgu stron postępowania, zgodnie z ww. przepisami prawa budowlanego (szczegółowe wyjaśnienie, czy i dlaczego tj. ze względu na jakie przepisy prawa materialnego, nieruchomości sąsiednie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu), powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającego wymogi z art.107 § 3 kpa i w aktach administracyjnych (aktualne wypisy z ewidencji gruntów, odpisy z KW, czy in. dokumenty) - tylko wówczas kontrola Sądu w tej kwestii będzie możliwa. Uzupełniająco należy wskazać, że uchylając decyzje z powodu naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zarzutów skargi i poglądów (z wyjątkiem pominięcia pełnomocnika odwołującej się, j.w. ) przedstawionych przez organy, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 ppsa wiązałyby organy i sąd administracyjny w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem co do wniosku inwestora i w praktyce czyniłaby ich udział w sprawie czysto iluzorycznym. Ponadto merytoryczna ocena skargi byłaby również przedwczesna albowiem rolą sądu administracyjnego jest kontrola decyzji po stwierdzeniu prawidłowości postępowania administracyjnego, a nie zastępowanie organu (organów) w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Rozpoznając ponownie odwołanie (przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego i prawnego) organ odniesie się także do wszystkich podniesionych w nim zarzutów, w tym również do zarzutu, że "projekt budowlany sytuuje zamierzenie inwestycyjne na obszarze innym niż obszar inwestycji określony w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy" oraz zarzutu nieprawidłowego ustalenia stron postępowania (co do M.S., ) i udziału w postępowaniu B.G. . Ze względu na powyższe naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa i art.152 ppsa.