II SA/Kr 1509/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 października 2015 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2015 r. nr [....] działając na podstawie art. 119 § 2, art. 120, art. 121 § 4 i § 5, art. 122 oraz art. 64 a § 1 pkt 1 w związku z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na W.P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 48 411, 50 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 5 września 2014 r. nr [....]. W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzją z dnia 31 marca 2014 r. PINB w N. nakazał W.P. wykonać rozbiórkę rozbudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia części (wykonanej od strony północno – zachodniej) budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [....] w miejscowości Z. gm. [....] nad D. pełniący funkcję garażowo – gospodarczą o wymiarach 12,5 x 4,00 m + 3,15 x 3,70 m i wysokości 1,85 zlokalizowanej w poziomie przyziemia wskazanego budynku mieszkalnego. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego PINB w N. upomnieniem z dnia 18 lipca 2014 r. nr [....] wezwał W.P. do wykonania ciążącego na nim obowiązku z pouczeniem, że jego niewykonanie w zakreślonym terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na niewykonanie przedmiotowego obowiązku w dniu 5 września 2014 r. wystawiony został tytuł egzekucyjny stosowany w egzekucji należności niepieniężnych nr [....] . W rozpatrywanym przypadku w ocenie organu najodpowiedniejszym środkiem egzekucyjnym jest grzywna w celu przymuszenia. Organ egzekucyjny uznał, że zastosowanie wobec zobowiązanego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jest niezbędne i celowe do wyegzekwowania ciążącego na nim obowiązku. Na to postanowienie zażalenie wniósł W.P. domagając się jego uchylenia i całkowitego umorzenia sprawy. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 21 października 2015 r. nr [....] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podniósł, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, który ma zastosowanie w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Do tego typu obowiązków należy obowiązek nałożony w decyzji PINB w N. dla Powiatu [....] nr [....] z dnia 31 marca 2014 r., znak: [....] . W myśl art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Treść decyzji PINB w N. dla Powiatu N. nr [....] z dnia 31 marca 2014 r. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w przedmiotowej sprawie rozbiórce podlega część budynku, a zatem przy ustaleniu wysokości grzywny w celu przymuszenia zastosowanie ma art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji. Wymiary rozbudowanej części budynku zostały określone w sentencji decyzji, z której wynika obowiązek. W decyzji tej wskazano, że podlegająca rozbiórce część budynku ma wymiary 12,50 m x 4,00 m + 3,15 m x 3,70 m. Zatem powierzchnia zabudowy tej części budynku wynosi 61,655 m2. Taką też wartość powierzchni zabudowy przyjął PINB w N. dla Powiatu [....] do obliczenia grzywny nakładanej na W/.P. Organ egzekucyjny posłużył się też prawidłowo określoną ceną 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, którą przyjął z obowiązującego w dniu orzekania przez ten organ Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 maja 2015 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2015 r. (Dz. U. GUS z 2015 r., poz. 23). Cena ta wynosiła 3926 zł. Na podstawie tak pozyskanych danych PINB w N. dla Powiatu N. dokonał wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia w następujący sposób: 12,50 m x 4,00 m + 3,15 m x 3,70 m x 1/5 x 3 926 zł/ m2 = 48 411,50 zł. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie zawiera wymagane w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu w administracji wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, iż w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu MWINB w K. stwierdził, że postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania administracyjnego. Innymi słowy postępowanie egzekucyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. Podkreślono, że postępowanie administracyjne kończy się poprzez wydanie decyzji administracyjnej, z której może wynikać nakaz wykonania konkretnego obowiązku. Po stwierdzeniu, że zobowiązany uchyla się od wykonania takiego obowiązku, właściwy organ zobligowany jest wszcząć odrębne postępowanie egzekucyjne mające na celu doprowadzenie do wykonania tego obowiązku. Kwestia zasadności i legalności decyzji, z której wynika obowiązek, nie może być przedmiotem badania w postępowaniu egzekucyjnym. Z art. 29 § 1 zdanie drugie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika wprost, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zatem organy działające już na etapie wykonania decyzji, w zakresie wyznaczonym przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mogą oceniać zasadności czy prawidłowości decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika. Kontrola zgodności z prawem czynności oraz aktów administracyjnych, podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego, nie może zatem sprowadzać się do oceny zgodności z prawem decyzji merytorycznych, którymi zostały nałożone na zobowiązanego konkretne obowiązki, a których nie wykonał on bez zastosowania środków przymusu przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W niniejszym postępowaniu zażaleniowym [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając jako organ odwoławczy, bada wyłącznie legalność i poprawność postanowienia PINB w N. dla Powiatu N. z dnia 3 sierpnia 2015 r., które to postanowienie wydane zostało w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec W/.P. w oparciu o tytuł wykonawczy nr [....] z dnia 5 września 2014 r. W niniejszym postępowaniu zażaleniowym przedmiotem badania nie może być kwestia zasadności i prawidłowości ostatecznej decyzji PINB w N. dla Powiatu N. z dnia 31 marca 2014 r. Na to postanowienie W.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się jego uchylenia. Podniósł, że na podstawie oświadczenia organ wszczął postępowanie mające na celu rozbiórkę części budynku. Stwierdził, że to nie on rozbudował budynek i dlatego nie powinien ponosić żadnych negatywnych konsekwencji. W konkluzji wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzut. Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 P.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy egzekucyjne obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie o nałożeniu na W.P. grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki części obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [....] w miejscowości Z. , gmina [....] nad D. Podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć był przepis art. 119 oraz art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że postępowanie egzekucyjne służy doprowadzeniu do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązku, o czym mowa w art. 1 u.p.e.a. Obowiązek ten wynika z kolei z tytułu wykonawczego. Podkreślenia wymaga, że postępowanie egzekucyjne nie jest tym etapem postępowania, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze. Te kwestie rozstrzygają się na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jak stanowi o tym art. 29 § 1 u.p.e.a. Jest to przepis o kluczowym znaczeniu dla określenia uprawnień organu egzekucyjnego. Zadaniem organu egzekucyjnego jest stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny nie jest natomiast władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Z całokształtu argumentacji skarżącego wynika, że zmierza on w istocie do podważenia legalności decyzji z dnia 31 marca 2014 r. nakładającej na W.P. obowiązek rozbiórki rozbudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [....] w miejscowości Z. gm. [....] nad D. Niniejsza decyzja stała się ostateczna, a ponadto nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i mogła stanowić podstawę wszczęcia egzekucji administracyjnej. Warunki do podjęcia takich czynności egzekucyjnych zaistniały, gdyż zobowiązany nie wykonał nałożonego na niego obowiązku rozbiórki, co potwierdziły oględziny działki przeprowadzone w dniu 27 sierpnia 2014 r. W tych okolicznościach organ egzekucyjny podjął decyzję o zastosowaniu jednego ze środków egzekucyjnych zmierzających do przymusowego wykonania nałożonego obowiązku. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Zgodnie z dyspozycją art. 119 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). W tych okolicznościach organ egzekucyjny winien był rozważyć zasadność zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki. W tej sytuacji żądanie przez skarżącego, aby organ egzekucyjny zbadał ponownie sprawę pod względem merytorycznym jest niedopuszczalne i wykracza poza ramy postępowania egzekucyjnego. Jak to już wskazano, celem postępowanie egzekucyjnego jest doprowadzenie do dobrowolnego wykonania przez zobowiązanego obowiązku, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną. Natomiast środki prawne przewidziane w ramach tego postępowania mają służyć jedynie zapewnieniu prawidłowego przebiegu egzekucji, nie zaś kwestionowaniu spraw już ostatecznie rozstrzygniętych. Biorąc pod uwagę zarzuty wskazane przez skarżącego organ egzekucyjny musiałby przeprowadzić pełną kontrolę istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy, do czego żadnym przepisem nie jest uprawniony. W art. 29 § 1 u.p.e.a. jednoznacznie zakazano organowi egzekucyjnemu badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ponieważ wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej. Skutkowałoby to sytuacją, w której organ egzekucyjny byłby niejako trzecią instancją rozpatrującą sprawę, a postępowanie egzekucyjne byłoby kontynuacją postępowania merytorycznego, w trakcie którego obowiązek podlegający egzekucji został określony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 303/99 oraz z dnia 19 kwietnia 2000 r., sygn. akt SA/Sz 358/99). Z tych przyczyn organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zgłaszanych zastrzeżeń co do obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 423/15, LEX nr 1926268). W konsekwencji wszystkie zarzuty skargi, których celem jest podważenie prawidłowości ostatecznej decyzji o rozbiórce skierowanej do W.P. , nie mogły zostać uwzględnione. Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się trafności zarzutów skargi co do naruszenia przepisów postępowania egzekucyjnego i postępowania administracyjnego. W ocenie sądu w toku postępowania organy egzekucyjne podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały też właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Podkreślić też trzeba, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 u.p.e.a., uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. Wysokość wymierzonej grzywny mieści się w granicach wskazanych przez art. 121 § 2 u.p.e.a. i została prawidłowo uzasadniona w zaskarżonym postanowieniu. Według sądu dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.