II SA/Kr 1509/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 10 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie sposobu realizacji uchwały oddala skargę Burmistrz Miasta Z. postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 61 a § 1 i § 2 oraz art. 123 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A.F. zatytułowanego "wezwanie" o wydanie decyzji w trybie art. 104 i art. 109 § 1 K.p.a. w przedmiocie sposobu realizacji § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 3 września 2015 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy [...] ", w zakresie kryteriów uzyskania przywileju prowadzenia działalności usługowej lub handlowej ze stoisk wykonanych według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ podał, że przewidziana w art. 61 a § 1 K.p.a. odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce m.in. wówczas, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym. Dotyczy to sytuacji, gdy nie ma przepisu prawnego na podstawie którego można wydać rozstrzygniecie w przedmiocie żądania strony. W ocenie organu zadania wójta, burmistrza, prezydenta miasta ustalone są w art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ust. 2 pkt 2 powyższego przepisu nie przewiduje określania sposobu wykonywania uchwał poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w tym zakresie. Na powyższe postanowienie A.F. wniósł zażalenie zarzucając wydanie go z rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 145 a i art. 145 § 1 poprzez błędną interpretację art. 61 a § 1 i § 2 K.p.a., niezastosowanie art. 65 K.p.a. poprzez nieprzekazanie podania do organu właściwego po stwierdzeniu swojej niewłaściwości w sprawie przez Burmistrza Miasta Z. , błędna wykładnię art. 30 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie przez organ, że przepis ten jest jedyną normą regulującą właściwość Burmistrza w postępowaniu administracyjnym, naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez nieustalenie stron postępowania i sprzeczne z art. 10 K.p.a. pozbawienie ich prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Mając powyższe na uwadze A.F. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia 10 października 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale także wynikać to może z innych przyczyn. Najczęściej będą to względy przedmiotowe, przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, zaś brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (przed sądem cywilnym). Przez "inną uzasadnioną przyczynę" należy rozumieć okoliczność, w której załatwienie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej nie jest legalnie możliwe. Może tu chodzić np. o żądanie podlegające rozpoznaniu w innej niż decyzja administracyjna formie działania (np. czynność materialno-techniczna, wydanie zaświadczenia, umowa cywilnoprawna). Kolejną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia może być brak przepisów prawa materialnego pozwalających uczynić zadość żądaniom wnoszącego. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie brak jest podstawy prawnej, zobowiązującej Burmistrza Miasta Z. do wydania decyzji w sprawie dotyczącej wykonania uchwały Rady Miasta Z. z dnia 3 września 2015 r. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do zadań wójta/burmistrza należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał. Jest to przepis kompetencyjny, z którego wynika obowiązek określenia sposobu wykonania uchwał. To wójt/burmistrz zatem, działając w granicach norm powszechnie obowiązujących, decyduje w jaki sposób wykona uchwały organu stanowiącego gminy. Podkreślić należy, że wójt/burmistrz nie ma całkowitej swobody w dobieraniu metod i środków przy wykonywaniu uchwał, bowiem ograniczają go przed wszystkim przepisy prawa. Z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika natomiast, że w każdym przypadku wydania przez radę gminy uchwały, wójt ma obowiązek wydania zarządzenia (a tym bardziej decyzji) określającego sposób wykonania uchwały. Wykonanie uchwały, w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegać może przecież, w zależności od przedmiotu regulacji uchwałodawczej na wydaniu zarządzenia, wykonaniu czynności faktycznej, materialno-technicznej, czy też czynności prawnej. Możliwe jest wydanie przez organ wykonawczy zarządzenia wewnętrznego opartego o art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, konkretyzującego sposób realizacji ustawowego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1124/15. Jak już jednak wyżej zasygnalizowano, swoboda wójta/burmistrza ograniczona jest powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W niniejszej sprawie jeszcze ważniejsze jest jednak to, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym daje wójtowi/burmistrzowi swobodę (w granicach wyżej wskazanych) w określeniu wykonania uchwały rady gminy, ale nie rodzi - w każdym przypadku wydania uchwały - obowiązku określenia w drodze zarządzenia sposobu wykonania uchwały, a co za tym idzie nie rodzi obowiązku wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. W związku z powyższym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty zawarte w zażaleniu, dotyczące błędnej wykładni art. 61a K.p.a., art. 30 ustawy o samorządzie gminnym. Również zarzut niezastosowania przepisu art. 65 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wbrew twierdzeniom żalącego się Burmistrz Miasta Z. nie stwierdził swojej niewłaściwości, a jedynie uznał, iż niniejsza sprawa nie podlega załatwieniu poprzez wydanie decyzji. Niezasadnym jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 10 i art. 28 K.p.a., bowiem organ nie prowadził w niniejszej sprawie postępowania i w związku z powyższym nie znajduje uzasadnienia zawarte w zażaleniu żądanie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przekazania całości akt sprawy dotyczącej postanowienia z dnia 4 grudnia 2015 r. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A.F. zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 225 K.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powyższe generalne zasady wyartykułowane w przepisach K.p.a. w sposób jednoznaczny i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych wyznaczają dla organu administracji publicznej algorytm postępowania bez możliwości jego indywidualnej modyfikacji. Skarżący stwierdził również, że obowiązkiem sądów administracyjnych jest rzetelna kontrola działań organów. W konkluzji wniósł o stwierdzenie nieważno sic postanowienia SKO w N. z dnia 10 października 2016 r. i zobowiązanie Burmistrza Miasta Z. do udzielenia informacji w sprawie sposobu realizacji uchwały. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz.1066 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., powoływanej jako: P.p.s.a.) kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem (legalności ). W wyniku kontroli sądowadministracyjnej zaskarżona forma działania organu administracji publicznej (np. decyzja, postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy administracyjnej (tj. treść decyzji czy postanowienia), ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b lub c P.p.s.a.). Sąd może również stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 punkt 2 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostawało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Z. z dnia 3 sierpnia 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie sposobu realizacji § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 3 września 2015 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy [...] . Kontrola tego aktu w oparciu o wskazane reguły i w zakresie wynikającym z art. 134 § 1 P.p.s.a., wykazała iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, wobec czego skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu. Zważywszy na przedmiot zaskarżenia wskazać w pierwszej kolejności należy na przepis art. 61 § 1 K.p.a. Przewiduje on dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z regułą ogólną żądanie danego podmiotu, skierowane do organu administracji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne, jeśli dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, to jest jeżeli przepisy prawa materialnego upoważniają ten organ do rozstrzygnięcia co do wniesionego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej. W przypadku, gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić jego rzeczywistą treść, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią przepisu art. 61a § 1 K.p.a., który legł u podstaw wydania zaskarżonych postanowień organów obu instancji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracyjny publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzająca art. 61a § 1, w zamyśle ustawodawcy miała zagwarantować wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego (jego wszczęcie), od etapu merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka odnosząca się do przedmiotu sprawy) postępowanie nie może być wszczęte. Analizowany przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek K.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania ). Druga z tych przesłanek nie została w art. 61a § 1 K.p.a. dookreślona w jakikolwiek sposób. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo chodzi o sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia może być zatem to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa bądź brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Omawiany przepis kreuje po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy orzekające w sprawie słusznie uznały, iż ziściła się przesłanka przedmiotowa do odmowy wszczęcia postępowania. Przede wszystkim wskazać należy, że A.F. domagał się od organu wydania decyzji w przedmiocie sposobu realizacji uchwały Rady Miasta Z. z dnia 3 września 2015 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy [...] " w zakresie kryteriów uzyskania przywileju prowadzenia działalności usługowej lub handlowej ze stoisk wykonanych według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały. W tym miejscu zgodzić się należy z organami, że brak jest podstawy prawnej zobowiązującej Burmistrza Miasta Z. do wydania decyzji dotyczącej sposobu wykonania uchwały. Zgodnie z art. 11 a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta. W myśl art. 30 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy do zadań burmistrza należy miedzy innymi określanie sposobu wykonywania uchwał. Zatem organ wykonawczy jakim jest burmistrz decyduje o sposobie realizowania uchwał podejmowanych przez radę miasta. Ten przepis pozwala na oddzielenie sfery działalności rady od zadań spoczywających na burmistrzu jako organie wykonawczym. Rada nie może w treści uchwały określać sposobu jej wykonania, bo narusza to ustawowe kompetencje burmistrza. Określenie sposobu wykonania uchwały jest pierwszym etapem jej realizacji. Obejmuje m.in. wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji oraz wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub jej poszczególnych elementów. W tym względzie oznacza to, że do zadań wójta/burmistrza/prezydenta należy zdecydowanie przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków, w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały" (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 stycznia 2010 r., II SA/Go 1011/09). Powyższy przepis jest normą kompetencyjna, ale nie wynika z niego obowiązek burmistrza wydania za każdym razem decyzji czy też zarządzenia określającego sposób wykonania uchwały. Podkreślić jeszcze raz należy, że literalna wykładnia tego przepisu skłania do konstatacji, że organ wykonawczy może określić sposób wykonania uchwały np. przez dokonanie odpowiedniej czynności materialno – technicznej. Żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie nakłada na burmistrza obowiązku wydania decyzji, czy też zarządzenia w tym przedmiocie. Określenie sposobu wykonania konkretnej uchwały zależy od treści danej uchwały, jak również od tego w jakim zakresie uchwała wymaga wykonania. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 2 daje burmistrzowi swobodę w określeniu wykonania uchwały rady miasta, ale nie rodzi w każdym przypadku wydania uchwały obowiązku określenia w drodze zarządzenia czy decyzji sposobu wykonania uchwały. Wobec powyższego, w ocenie sądu nie budzi wątpliwości, iż organy administracji publicznej, na podstawie art. 61a K.p.a., zasadnie odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Regulacja art. 61a K.p.a. ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy podanie jednostki ma na celu zainicjowanie nowego postępowania w określonej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., które jednak nie może zostać skutecznie uruchomione ze względu na istniejące przeszkody o charakterze przedmiotowym bądź podmiotowym. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i na mocy art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.