II SA/Kr 1510/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Magda Froncisz Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30.04.2015 r., Nr [...] znak: [...] Prezydent Miasta K. ustalił na wniosek M.L. warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że teren określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przeprowadzono postępowanie w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji wskazał ponadto, iż spełnione zostały łącznie przesłanki przewidziane w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy: planowana inwestycja jest zgodna z występującą w terenie funkcją i nie narusza ładu przestrzennego; teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, teren objęty decyzją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, zaś sama decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi. Prezydent Miasta K. podał również, że w toku postępowania uzyskano odpowiednie do stanu faktycznego sprawy opinie i uzgodnienia, a projekt decyzji o warunkach zabudowy został przygotowany przez osobę do tego uprawnioną- mgr inż. arch. M.H.-P. . W kwestii zgłoszonych uwag i zastrzeżeń rozstrzygnięto, że zgodnie z wypisem z Rejestrów Gruntów działki nr [...] ,[...] ,[...] obr.[...], będące własnością Gminy K. , znajdują się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Jednocześnie działki nr [...] i [...] obr. [...] wchodzą w skład drogi publicznej - ul. [...] , która pozostaje w zarządzie ZIKIT. Działka nr [...] , stanowiąca w części chodnik oraz istniejący, urządzony zjazd na działkę inwestycyjną pozostaje w zarządzie Spółdzielni. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. , zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że część ul. [...] na odcinku od ul.[...] w kierunku południowym, tj. działka nr [...] ,[...] wchodzi w skład drogi publicznej- ul. [...] , pozostającej w zarządzie ZIKIT, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na czynieniu przez organ ustaleń faktycznych odnośnie zaliczenia północnego odcinka ul. [...] do kategorii dróg publicznych, bez wskazania dowodu, na jakim opiera to ustalenie. W uzasadnieniu odwołania podano, że zarówno działka [...], jak i działki nr [...] ,[...] pozostają w użytkowaniu wieczystym SM "[...] ", zaś inwestorowi aktualnie nie przysługuje żaden tytuł prawny pozwalający na legalne korzystanie z przedmiotowych nieruchomości. Dostęp do drogi publicznej, który jest konieczną przesłanką ustalenia warunków zabudowy oznacza nie tylko dostęp faktyczny, ale i prawny. Sama więc możliwość wjazdu na działkę z drogi publicznej jest niewystarczająca do uznania, że ma ona dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten musi mieć charakter legalny, to jest prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisów prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego. Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne. Ustawodawca wskazując, iż dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną, nie wyjaśnił w tym zakresie podstaw korzystania przez inwestora z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Przy ocenie tej kwestii uwzględnić należy ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną oraz konieczność zapewnienia takiego dojazdu, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej. Taki warunek spełnia niewątpliwie wskazany w ustawie dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W ocenie odwołującego, dopóki nie zostanie ustanowiona przez właściciela działki inwestycyjnej odpowiednia służebność drogowa obciążająca działkę nr [...] , jak również drogę wewnętrzną Spółdzielni (działki nr [...] ,[...] - ul. [...] ), dopóty nie można mówić o posiadaniu przez działkę inwestycyjną dostępu do drogi publicznej w rozumieniu ustawy. SM "[...] " podniosła także, że fragment ulicy [...] od [...] w kierunku południowym, składający się z działek nr [...] ,[...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym oraz zarządzie Spółdzielni i nigdy nie został przejęty przez ZIKiT w K. pod drogę publiczną. Zatem ustalenia zawarte w decyzji są przedwczesne z uwagi na to, że nie zgromadzono należycie dokumentacji potwierdzającej zaliczenie działek[...] ,[...] do kategorii dróg publicznych. Przez to, że organ I instancji nie uznał zastrzeżeń Spółdzielni złożonych w toku postępowania, powołując się na uzyskaną ponownie opinie ZIKiT, której jednak w treści decyzji nie wskazał, naruszył art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwiając tym samym weryfikacją poczynionych ustaleń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 17.09.2015r. znak: [...] , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015.199 j.t. z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, iż planowana inwestycja mieści się w istniejącym zagospodarowaniu przedmiotowego terenu. Stosownie do powyższego w przedmiotowej sprawie została sporządzona analiza (k. [...] akt sprawy). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, sporządzono na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Załącznik graficzny do analizy stanowi mapa znajdująca się w aktach sprawy na k. [...] Na załączniku tym, zgodnie z wymogami ustawy zaznaczono linią przerywaną obszar analizowany. W przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono prawidłowo w oparciu o trzykrotność frontu terenu objętego wnioskiem, czyli odcinek o długości około 35m, co dało promień o wartości 105m. W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, są to działki [...] ,[...] ,[...] ,[..] itd... obr. [...] jedn. ewid. P. Wysokość elewacji budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym w przypadku dachów połaciowych wynoszą: od 3m (dz. Nr [...]) do 8m (dz. nr [...] ) - do okapu, od 7,5m (dz. nr [...] ) do ll,5m (dz.nr [...] )- do kalenicy. Budynek istniejący w terenie objętym wnioskiem aktualnie posiada wysokość elewacji frontowej około 6,5m i wysokość maksymalną około l Om do kalenicy. Określając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie od 6,5 do 7,5m, a jeżeli chodzj o wysokość główną kalenicy, to określono ją w granicach od 10,5 do ll,5m. Organ I instancji prawidłowo określił parametry przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W zakresie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podano, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2014 r, II OSK 2121/12 w gminach o statusie miasta, ulice, którym nadano nazwy, mają charakter ogólnodostępny, nawet jeżeli nie mają charakteru dróg publicznych. W takim przypadku, jeżeli planowana inwestycja posiada dostęp do ogólnodostępnej drogi wewnętrznej - ulicy o nadanej nazwie - to nie jest również konieczne ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Skoro zatem teren inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] , która w świetle mapy ewidencyjnej określona jest symbolem dr i na której na odcinku przylegającym do terenu inwestycji urządzony jest ogólnodostępny chodnik jak również wjazd na działkę, to nie ma potrzeby, aby inwestor występował o ustanowienie służebności drogowej. Nawet jeśli działki o nr [...] ,[...] , stanowią na tym odcinku ul. [...] drogę wewnętrzną Spółdzielni, a nie drogę publiczną - co podnosi Spółdzielnia w odwołaniu - to po tych działkach inwestor ma dostęp do dalszego odcinka ul. [...] stanowiącej drogę publiczną, dlatego w ocenie Kolegium spełniony jest warunek przewidziany przez ustawę, a mianowicie inwestycja planowana posiada dostęp do drogi publicznej. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w Krakowie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie: - art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku dążenia organu II instancji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustalenia czy działki nr [...] ,[...] wchodzą w skład drogi publicznej - ul. [...] oraz nie odniesieniu się do zarzutów nr 2 i 3 zgłoszonych w tym przedmiocie w odwołaniu od decyzji organu I instancji; - art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na wadliwym ustaleniu, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, pomimo że inwestor będący właścicielem działki nr [...] nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do korzystania z nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...] ", a stanowiącej działki nr [...] ,[...] oraz [...] . W uzasadnieniu podano, iż Kolegium nie badając prawidłowości postępowania organu I instancji przy ustalaniu stanu faktycznego skonstatowało -jeśli działki o nr [...] ,[...] stanowią na tym odcinku ul. [...] drogę wewnętrzną Spółdzielni, a nie drogę publiczną — co podnosi Spółdzielnia— to po tych działkach inwestor ma dostęp do dalszego odcinka ul.[...] stanowiącej drogę publiczną. Tego rodzaju "ustalenie statusu działek i [...] " nie czyni zadość wymogom wynikającym z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji powołał się na uzyskaną z ZIKiT opinię w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz możliwości podłączenia do dróg publicznych z dnia 23 stycznia 2015 r. W piśmie z 10 marca 2015 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " zgłosiła zastrzeżenia odnośnie braku dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. Organ I instancji nie uznał zarzutów Spółdzielni powołując się na uzyskanie ponownej opinii Zarządcy dróg publicznych w K. , której jednak w treści decyzji nie wskazał. W tym zakresie zatem decyzja organu I instancji była niemożliwa do weryfikacji, skoro odwoływała się do bliżej niesprecyzowanej "ponownej opinii". Strona skarżąca podkreśliła, iż zarówno działka nr [...], jak i działki [...] oraz [...] pozostają w użytkowaniu wieczystym, a więc i w zarządzie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ", zaś inwestorowi aktualnie nie przysługuje żaden tytuł prawny pozwalający na legalne korzystanie z przedmiotowych nieruchomości, stad brak jest faktycznego dostępu inwestora do drogi publicznej np. poprzez ustanowienie służebności, której nie ma. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ zarówno przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzuty skargi są jak najbardziej uzasadnione. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bezwzględnym warunkiem do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest m.in. to, aby teren inwestycji miał dostęp do drogi publicznej. Okoliczność ta musi być jednoznacznie ustalona, czego organy nie dokonały. Podkreślić należy, że jak trafnie podnosi strona skarżąca, dostęp do drogi publicznej, który jest konieczną przesłanką ustalenia warunków zabudowy oznacza nie tylko dostęp faktyczny, ale i prawny. Sama więc faktyczna możliwość wjazdu na działkę z drogi publicznej jest niewystarczająca do uznania, że ma ona dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten musi mieć charakter legalny, to jest prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisów prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego. Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących publicznie dostępne drogi wewnętrzne. Ustawodawca wskazując, iż dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną, nie wskazał co prawda wprost, że droga taka musi być publicznie dostępna, czyli zgodnie z prawem może z niej korzystać nieokreślony krąg podmiotów (choć nie musi być drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych) lub uprawnienie takie dla konkretnego podmiotu musi wynikać ze stosownego uprawnienia. Wykładnia przepisów o ochronie prawa własności nie pozostawia jednak wątpliwości, że sam fakt, iż określona działka stanowiąca własność, czy użytkowanie wieczyste podmiotu prywatnego, jest w ewidencji gruntów oznaczona jako działka drogowa, nie jest jednocześnie tożsamy z tym, że każdy z tej działki drogowej może korzystać. Na tej płaszczyźnie rozważań zaznaczyć należy, że w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, bez znaczenia jest pogląd przedstawiony w zacytowanym przez organ wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2014 r, II OSK 2121/12. Wyrok ten zapadł w sprawie w której stan faktyczny był w istotnym zakresie odmienny od przedmiotowego. Działka drogowa, której dotyczył stanowiła bowiem własność gminy, pozostawała w jej zarządzie i stanowiła teren publicznie dostępny. Brak natomiast jakichkolwiek podstaw aby tezę w nim wyrażoną uogólniać i odnosić do wszystkich działek drogowych, w tym będących własnością lub pozostających w użytkowaniu wieczystym prywatnych podmiotów. Szczególnie, że zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Analogicznie, zgodnie z art. 233 k.c., w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Brak natomiast ustawowych regulacji, z których wynikałoby, że sam fakt oznaczenia w ewidencji gruntów prywatnej działki jako drogowej, jest równoznaczny z tym, że nieograniczony krąg osób lub osoby, których nieruchomości z nią graniczą, może z niej korzystać. W tym zakresie nic nie zmienia istnienie nazwy dla takiej drogi. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1a. ustawy o drogach publicznych, podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana, a w myśl art. 8 ust. 2 tej ustawy, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Z powyższych uregulowań nie da się wyciągnąć wniosku, że nadanie nazwy prywatnej drodze jest równoznaczne z publiczną jej dostępnością. To natomiast, że prywatna działka np. z przyczyn formalnych nie może być ogrodzona i faktycznie korzysta z niej nie dający się ściśle ustalić krąg podmiotów, nie oznacza że czyni to legalnie i ma do tego określone prawo. Dlatego w ponownym postępowaniu, organ II instancji uzupełni materiał dowodowy celem ustalenia - przy uwzględnienia przedstawionych powyżej poglądów prawnych - czy działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej. W tym celu przede wszystkim ustali, jaki jest zakres tj. jakie działki obejmuje droga publiczna ul. [...] , ustali czy uprawnienie do korzystania z działki nr [...] (lub działek nr [...] ,[...] , jeśli nie wchodzą w skład drogi publicznej ul. [...] nie wynika z aktów notarialnych, w wyniku których oddano przedmiotowe nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz ustali formalne podstawy wykonania zjazdu poprzez działkę nr [...] na działkę inwestora. Następnie, uwzględniając przedstawione w uzasadnieniu poglądy prawne oceni, czy działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej i dokona stosownego rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.