II SA/Kr 1512/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator NSA Jan Zimmermann Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Kalwaria Zebrzydowska na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 lipca 2009 r. nr [....] w przedmiocie nakazu wyłączenia z użytkowania; I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. WSA/wyr.l - sentencja wyroku Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach z dnia 28.04.2009r. znak PINB.7358/7/09/Kg, na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 i 108 k.p.a. nakazano Gminie Kalwaria Zebrzydowska wyłączenie z użytkowania w terminie natychmiastowym budynku socjalno-mieszkanego oznaczonego numerem porządkowym 403, zlokalizowanego na działce nr 2577/1 w miejscowości Brody, jak również zarządzono umieszczenie na tym budynku w terminie natychmiastowym zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie użytkowania, a także zabezpieczenie w terminie natychmiastowym instalacji elektrycznej wewnętrznej w przedmiotowym obiekcie, poprzez odcięcie dopływu prądu i zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób trzecich. Uzasadniając powyższe podano, że w związku z wystąpieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie przeprowadzono w dniu 15.04.2009r. kontrolę budynku mieszkalnego socjalnego, oznaczonego numerem porządkowym 403, położonego w miejscowości Brody na działce nr 2577/1, która wykazała jego zły stan techniczny . W tym zakresie zaobserwowano popękane mury zewnętrzne, duże ubytki w balkonie usytuowanym od strony południowej , którego zbrojenie konstrukcyjne pozbawione jest otuliny cementowej. Stwierdzono pęknięcia i brak obróbek blacharskich balkonu , przegnicie więźby dachowej, duże ubytki w pokryciu z dachówki ceramicznej w połaciach dachowych, przez co występuje przeciek wód opadowych do środka obiektu. Kominy częściowo popękane, zarówno na zewnątrz jak i wewnątrz obiektu. W trakcie oględzin zarządano dokumentów, o których mowa w art. 62 Prawa budowlanego, m.in. książki obiektu budowlanego, protokołów badań i sprawdzeń. Z uwagi na ich brak zobowiązano zarządcę Przedsiębiorstwo Komunalne "[....]" sp. z o.o. w Kalwarii Zebrzydowskiej do przedłożenia wymaganych prawem dokumentów w terminie do siedmiu dni. W dniu 22.04.2009r. złożono do akt sprawy protokół nr 1/04/2009 z okresowego pięcioletniego przeglądu stanu technicznego budynku socjalno-mieszkalnego położonego na działce nr 2577/1 w miejscowości Brody, stanowiącego własność Gminy Kalwaria Zebrzydowska wraz z opisem z dnia 20.04.2009r. sporządzony przez M.P. posiadającego uprawnienia budowlane nr [....] , wpisanego na listę [....] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w K. pod numerem [....] . Przedmiotowy budynek jest obiektem 2-kondygnacyjnym z poddaszem nieużytkowym, niepodpiwniczonym, posadowionym na ławach ścian fundamentowych kamienno-betonowych. Posiada ściany nośne przyziemia (parteru) murowane z kamienia oraz cegły gr. 60 cm, wewnętrzne nośne gr. 40 i 50 cm murowane z cegły pełnej. Strop nad parterem jest częściowo żelbetowy oraz drewniany, natomiast strop nad piętrem - drewniany. Więźba dachowa drewniana, krokwiowo-płatwiowa, dach dwuspadowy o nachyleniu 40 stopni. Pokrycie dachu - dachówka ceramiczna. Kominy murowane z cegły pełnej. Komunikacja na poziom piętra po schodach zewnętrznych betonowych, następnie balkonem żelbetowym na belkach wspornikowych żelbetowych wzdłuż budynku od strony południowej. Do budynku od strony zachodniej dobudowany jest budynek gospodarczy z pustaków żużlobetonowych spełniający funkcję pomieszczeń na składowanie opału. Z przedłożonego protokołu wynika, że budynek socjalny-mieszkalny z uwagi na bardzo zły stan techniczny wymaga generalnego remontu, a w szczególności naprawy ścian zewnętrznych i wewnętrznych, stropów, wymiany konstrukcji dachowej oraz pokrycia dachowego, obróbek blacharskich, rynien, rur spustowych, nowych przewodów kominowych i wentylacyjnych, schodów wejściowych oraz balkonu lub wykonania zabudowanej klatki schodowej spełniającej wymogi komunikacji przeciwpożarowej, wymiana izolacji przeciwwilgociowej i cieplnej posadzek oraz stropów, wymiany stolarki okiennej i drzwiowej, a także remontu pomieszczeń mieszkalnych i sanitarnych oraz wykonania elewacji. Stwierdzone nieprawidłowości winny być usunięte bez zbędnej zwłoki - etapowo. Ponadto, w dniu 22.04.2009r. przedłożono protokół nr 1/04 z dnia 20.04.2009r. z okresowego przeglądu budynku mieszkalnego w miejscowości Brody 403, dotyczący wewnętrznej instalacji elektrycznej, sporządzony przez A.W. - uprawnionego do wykonywania prac pomiarowo-kontrolnych numer [....] oraz [....] . W wyniku oględzin instalacji elektrycznej stwierdzono, że instalacja elektryczna nie nadaje się do dalszej eksploatacji ze względu na zły stan izolacji przewodów, jak również brak wyłączników różnicowoprądowych, w związku z czym zaleca się wymianę instalacji elektrycznej na nową w całym budynku. Biorąc powyższe pod uwagę, uwzględniając, że stan techniczny przedmiotowego budynku, a także wewnętrznej instalacji elektrycznej stanowi zagrożenie bezpieczeństwa mieszkańców oraz osób przebywających w bezpośredniej bliskości obiektu, należy w terminie natychmiastowym wyłączyć go z użytkowania. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie w terminie wniosła Gmina Kalwaria Zebrzydowska, która domagała się jej uchylenia w całości. Skarżąca podniosła, że budynek nr 403 w Brodach jest obiektem będącym w zarządzie Przedsiębiorstwa Komunalnego "[....]" w Kalwarii Zebrzydowskiej na podstawie zawartej z gminą umowy. Zarządca zlecił wykonanie okresowego pięcioletniego przeglądu stanu technicznego przedmiotowego budynku. , którego dokonał M.P. oraz sporządził protokół przedłożony w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Wadowicach. Zdaniem strony skarżącej, protokół sporządzony przez M.P. nie jest w pełni adekwatny do istniejącego stanu technicznego budynku. W związku z powyższym zarządca obiektu zleci opracowanie ekspertyzy budowlanej rzeczoznawcy budowlanemu, celem określenia zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcyjno - budowlanego budynku. Ponadto, zarządca podejmie niezwłocznie czynności zmierzające do usunięcia zagrożenia wynikającego z instalacji elektrycznej, jak również przewodów wentylacyjnych i spalinowych. Po opracowaniu ekspertyzy budowlanej zostaną pojęte inne niezbędne działania zmierzające do wyeliminowanie nieprawidłowości. W piśmie z dnia [....] .2009r. stanowiącym uzupełnienie zarzutów odwołania skarżąca przytaczają treść art. 66 i art. 68 Prawa budowlanego wskazywała na istnienie w sprawie niniejszej przesłanek do zastosowania tego pierwszego, nie zaś drugiego przepisu. Ponadto, w piśmie z dnia [....] .2009r. podtrzymując uprzednio zgłoszone zarzuty kwestionowała rzetelność opinii zawartej w notatce Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia 18.06.2009r., że przedmiotowy budynek grozi zawaleniem, a także ujawnione w zgromadzonym materiale dowodowym dane dotyczące grubości ścian budynku oraz stwierdzenie, że więźba dachowa jest przegniła, jako niezgodne ze stanem faktycznym. Na dowód powyższego skarżąca przedstawiła zdjęcia przedmiotowego obiektu, które obrazują jego stan techniczny. Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28.07.2009r. znak [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Opisując dotychczasowy przebieg postępowania zaznaczono , że już po wydaniu zaskarżonej decyzji, w dniu 18.06.2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach przeprowadził kolejne oględziny, w trakcie których potwierdzono bardzo zły stan techniczny przedmiotowego budynku oraz stwierdzono, że grozi on zawaleniem. Wyjaśniono, że podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest art. 68 ustawy Prawo budowlane, stanowiący iż w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany nakazać w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania, przesłać decyzję podmiotowi zobowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów, a także zarządzić umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem technicznie uzasadnionych terminów ich wykonania. Z treści cytowanego przepisu wynika, że niezbędnym warunkiem nakazu opróżnienia bądź wyłączenia całości lub części budynku z użytkowania jest uprzednie stwierdzenie zagrożenia bezpośredniego zawalenia budynku mieszkalnego przeznaczonego na pobyt ludzi. Stwierdzono dalej, że prawidłowym było zastosowanie powyższego przepisu w niniejszej sprawie. Zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności "Protokół z okresowego przeglądu stanu technicznego budowlanego" z dnia 20.04.2009r. nr 1/04/2009, sporządzony przez inż. M.P. nie pozostawia żadnych wątpliwości, że budynek nr 403 w miejscowości Brody jest w bardzo złym stanie technicznym i grozi zawaleniem. Szczególnie należy zwrócić uwagę na stan dachu oraz balkonu, który stanowi jedyny ciąg komunikacyjny między piętrami. Kontrola Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach z dnia 15.04.2009r. wykazała, że więźba dachowa jest przegniła, a pokrycie dachu popękane i ma ubytki. Stan balkonu został w opisie do protokołu z 20.04.2009r. określony jako bardzo zły. Groźbę zawalenia się budynku potwierdziły też oględziny dnia 18.06.2009r. Fakt złego stanu technicznego budynku w stopniu powodującym wystąpienie zagrożenia zawalenia się stanowi wystarczającą podstawę do wydania decyzji w trybie art. 68 Prawa budowlanego. Powyższe stanowisko jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ może również wyłączyć z użytkowania obiekt bezpośrednio grożący zawaleniem. W wypadku budynków mieszkalnych wyłączenie z użytkowania jest równoznaczne z nakazem opróżnienia budynku, gdyż użytkowanie budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem polega na zamieszkiwaniu w nim. Z akt sprawy wynika, że właścicielem budynku nr 403 w miejscowości Brody jest Gmina Kalwaria Zebrzydowska, zaś z protokołu kontroli z dnia 15.04.2009r., że zarządcą przedmiotowego obiektu jest Przedsiębiorstwo Komunalne "[....] ". W aktach sprawy brakuje dokumentów, z których wynikałby zakres obowiązków zarządcy. Jednakże ze względu na zagrożenie zawaleniem i konieczność podjęcia natychmiastowego działania nie uznano powyższego uchybienia za wystarczające do uchylenia skarżonej decyzji tym bardziej, że organ pierwszej instancji nałożył obowiązek na właściciela, a nie na zarządcę obiektu. Zgodnie z art. 68 Prawa budowlanego adresatem decyzji wydanej na podstawie tego przepis może być zarówno właściciel, jak i zarządca obiektu. Właściwym było również odstąpienie od zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. stron postępowania, celem zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji kończącej sprawę. Zgodnie bowiem z art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W aktach sprawy powinna jednak znaleźć się adnotacja o przyczynach odstąpienia od obowiązku określonego w art. 10 § 1 k.p.a., czego organ pierwszej instancji nie dopełnił. W zaistniałej sytuacji, wobec stwierdzonej groźby zawalenia obiektu i przez wzgląd na ekonomikę procesową, niedopatrzenie to organ odwoławczy uznał za niewystarczającą podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że w świetle załączonych do akt dokumentów nie ma żadnych podstaw do podważenia wiarygodności protokołu sporządzonego przez M.P. , a stwierdzona groźba zawalenia się budynku jest wystarczającą okolicznością do zastosowania trybu art. 68 Prawa budowlanego. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28.07.2009r. znak [....] , Gmina Kalwaria Zebrzydowska domagała się jej uchylenia, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 78 k.p.a. Uzasadniając powyższe wskazywała, że po zapoznaniu się z materiałem dowodowym, pismem z dnia [....] .2009r., zgodnie z dyspozycją art. 10 k.p.a. skarżąca wypowiedziała się co do zebranych dokumentów i przesłała nowe dowody w sprawie, tj. 11 zdjęć przedmiotowego obiektu obejmujących ujęcia elementów konstrukcyjnych, które obrazują faktyczny stan techniczny budynku. Organ drugiej instancji w swoim rozstrzygnięciu w ogóle nie odniósł się do tego materiału, co narusza zasadę prawdy obiektywnej. Oparł się on wyłącznie na protokole autorstwa M.P. oraz na protokołach sporządzonych przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach , które w istocie nie odzwierciedlają stanu faktycznego. Jak bowiem wskazano w piśmie z dnia 30.06.2009r., ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika grubość ścian - 60 cm, natomiast rzeczywista grubość ścian parteru wynosi 85 cm, a piętra 50 cm. W aktach sprawy zawarte zostało stwierdzenie, że więźba dachowa jest przegniła, co również jest niezgodne ze stanem faktycznym, istniały niezgodności w zebranym materiale dowodowym, na dowód czego przesłano fotografie. Wobec powyższego stwierdzić należy, że stan techniczny budynku nie został określony rzetelnie, zaś organ odwoławczy mając wiedzę na ten temat wbrew obowiązkom z art. 7 k.p.a. nie odniósł się do wypowiedzenia skarżącego oraz nie podjął żadnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W sprawie bezspornym jest fakt, że przedmiotowy budynek wymaga przeprowadzenia niezbędnych działań, w celu poprawy jego stanu technicznego, jednakże zbyt dalekie jest stwierdzenie, że grozi on zawaleniem. W piśmie z dnia [....] ..2009r. podniesiono również błędne zastosowanie w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 68 ustawy Prawo budowlane, zamiast art. 66, jednakże również ta kwestia w zaskarżonej decyzji. Zważywszy na podane okoliczności został naruszony przepis art. 77 § 1 k.p.a. albowiem organ rozstrzygający odwołanie nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Nie ustalił on należycie stanu faktycznego sprawy i wydał rozstrzygnięcie w oparciu o protokół, który w istocie nie odzwierciedlał rzeczywistego stanu przedmiotowego budynku. Prowadząc postępowanie administracyjne w trybie art. 68 Prawa budowlanego organ orzekający zobligowany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu, winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), uwzględniając przy tym fakt, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Skarżąca wskazywała dodatkowo, że zostały dokonane oględziny przez rzeczoznawcę budowlanego, który obecnie jest w trakcie opracowywania opinii technicznej przedmiotowego budynku ze wskazaniem robót remontowych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do art. 7 k.p.a. - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji, a także przewidziany w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. obowiązek zawarcia w decyzji uzasadnienie faktycznego - które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przestrzeganie obowiązków organów w zakresie uzasadniania faktycznego decyzji ma też ścisły związek z przyjętą w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie może być jednak dowolna. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę w ramach motywowania podjętej decyzji jest ustosunkowanie się w jej uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam zb. LEX nr 166546 ). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ( art. 15 k.p.a. ) organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać oraz rozstrzygnąć sprawę, w której orzekał organ pierwszej instancji, przestrzegając wyżej wskazanych zasad proceduralnych. Mając na uwadze treść opisanych wyżej orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych skargę należy uznać za zasadną. Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego był stan techniczny budynku socjalno-mieszkanego oznaczonego numerem porządkowym 403, znajdującego się na działce nr 2577/1 w miejscowości Brody, zaś materialnoprawną podstawę decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji stanowił art. 68 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 - dalej w skrócie Pb). W toku postępowania administracyjnego skarżąca nie kwestionowała, że jest właścicielem przedmiotowego obiektu budowlanego, który znajduje się w złym stanie technicznym . Wskazywała jednakże w odwołaniu , że w sprawie należy stosować art. 66 Pb .Podnosiła konkretne zarzuty dotyczące prawidłowości dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń, przedłożyła fotografie obiektu mające wskazywać, że stan budynku nie jest tego rodzaju by zachodziło zagrożenie jego zawalenia się w całości lub w części, a także sygnalizowała fakt zlecenia stosownej ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanemu celem określenia zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcyjno - budowlanego . Treść zaskarżonej decyzji naprowadza, że wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 k.p.a., art. 77 §1k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 §1 i 3 k.p.a. organ drugiej instancji nie dokonał w sprawie niniejszej ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności zaś nie odniósł się do zarzutów odwołania oraz przedstawionych i oferowanych przez skarżącą dowodów. W szczególności, brak w zaskarżonej decyzji rozważań dotyczących wykładni oraz stosowania art. 68 Pb i 66 Pb pomimo , że obie regulacje dotyczą nieodpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych oraz mogą powodować wydanie zakazu ich użytkowania w całości lub w części. Nie jest widomym, czy i jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają załączone do odwołania fotografie, z których żadna nie przedstawia budynku grożącego zawaleniem się w całości lub w części . Nie są też znane przyczyny, dla których nie przeprowadzono w sprawie dowodu z dodatkowej ekspertyzy, o której mowa w odwołaniu , co stanowi nadto naruszenie zasad z art. 78 §1 i 2 k.p.a. Ustalenia organu drugiej instancji należy uznać za dowolne albowiem wbrew wymogom z art. 80 k.p.a. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominięto cześć zgromadzonego materiału, zaś powoływany nie został wszechstronnie przeanalizowany. W tym zakresie nie poddano właściwej ocenie protokołu kontroli użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego z dnia 15.04.2009r., w którym stan budynku określony jako bardzo zły nie został jednak dokładnie opisany oraz zobrazowany przez wykonanie fotografii. W jego treści nie sygnalizowano zresztą wystąpienia bezpośredniego zagrożenia zawalenia się obiektu lub jego części. Co charakterystyczne, na podstawie samego protokołu nie wydano decyzji, o której mowa w art. 68 k.p.a. pomimo , że taka właśnie możliwość wynika wprost z treści tego przepisu. Także sporządzony później przez M.P. protokół nr 1/04/2009 wraz z opisem, w którym określa się stanu technicznego przedmiotowego budynku jako bardzo zły i wymagający generalnego remontu, w żadnym fragmencie nie sygnalizuje zagrożenia zawalenia się obiektu lub jego części, zaś w zaleceniach końcowych nie ma mowy o obowiązku natychmiastowego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego, lecz o powinności usunięcia ich usunięcia bez zbędnej zwłoki . Odrębne zagadnienie stanowi przy tym nierozważna w żadnej z kontrolowanych decyzji, a wynikająca z protokołu kwestia zagrażającego bezpieczeństwu sposobu korzystania przez mieszkające tam rodziny niektórych pomieszczeń pozbawionych wentylacji, w których używa się pieców węglowych i kuchenek na gaz z butli. W analizowanej wyżej materii należy dodatkowo zauważyć, że pomimo powołanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, również w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie mówi się o bezpośrednim zagrożeniu zawalania się przedmiotowego budynku albo jego części. Takie stwierdzenie pojawia się dopiero w protokole oględzin z dnia 18.06.2009r. przeprowadzonych wyłącznie z udziałem pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach, już po wniesieniu odwołania . Zgodnie z treścią art. 85 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Z art. 79 §1 - 2 k.p.a. wynika, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu oraz składać wyjaśnienia. W doktrynie wskazuje się trafnie ( tak komentarz do art. 85 k.p.a. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, tom I, LEX, 2007, wyd. II. i tam powołana literatura), że " Dowód z oględzin jest typowym dowodem bezpośrednim, gdyż pozwala na postrzeganie zastanego stanu rzeczy bez jakichkolwiek ogniw pośrednich (...) Organ administracyjny (...) korzystając z przydanych człowiekowi zmysłów, może ustalić stan faktyczny w sposób niebudzący wątpliwości. Nie wyklucza to oczywiście stosowania pomocniczo także innych środków dowodowych, np. opinii biegłych, gdy będzie konieczne uzyskanie wiedzy specjalistycznej. Jego cechą szczególną jest to, że odnosi się on do rzeczy i ma na celu ustalenie jej cech fizycznych, takich jak kształt (w tym kształt osadzony w jakiejś przestrzeni), kolor, temperatura, stan skupienia itp." Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zauważyć, że czynność dokonana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego już po wniesieniu odwołania, bez zlecenia w trybie art. 136 k.p.a. oraz bez zawiadomienia i udziału stron, polegająca w istocie na wyrażeniu określonej oceny, wbrew temu co przyjmuje się w zaskarżonej decyzji nie stanowi dowodu z oględzin. Przydatność samego protokołu jako innego środka dowodowego mającego na celu stwierdzenie stanu technicznego budynku jest zresztą ograniczona, albowiem protokół nie zawiera ani opisu cech mających świadczyć o wyrażonej ocenie, ani też obracających powyższe fotografii. Poza jakąkolwiek analizą organu drugiej instancji bez wskazania przyczyn tego stanu rzeczy pozostał protokół nr 1/04 z dnia 20.04.2009r. z okresowego przeglądu budynku mieszkalnego w miejscowości Brody 403, dotyczący wewnętrznej instalacji elektrycznej, a także protokół nr 141920/82 z dnia 31.03.2009r. z okresowej kontroli przewodów kominowych. W orzecznictwie zwraca się trafnie uwagę, że stosowanie art. 68 k.p.a. winno poprzedzać wnikliwe postępowaniem wyjaśniające, zaś podejmowane decyzje polegają na nałożeniu konkretnych obowiązków ( por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 27.05.2008r. sygn. akt SA/Łd 1084/07, zam. zb LEX nr 485811 i WSA w Bydgoszczy z dnia 31.03.2008r. sygn akt II SA/Bd 904/07, zam. zb. LEX nr 491990 ), a w przypadku stwierdzenia zaistnienia niebezpieczeństwa zawalenia budynku organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz także obligowany do wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego ( wyrok NSA z dnia 14.05.1998r. sygn. akt IV SA 1159/96, zam zb. LEX nr 43270 ). Stan budynku wymagający remontu, ale niegrożący bezpośrednio zawaleniem, nie stanowi podstawy do wydania nakazu jego opróżnienia z art. 68 pkt 1 Pb ( wyroku NSA z dnia 17.02.2000r. sygn. akt II SA/Lu 1734/98, zam. zb. LEX nr 202740 ). W sprawie niniejszej organ drugiej instancji nie wykonał wyżej wskazanych obowiązków dotyczących wszechstronnego wyjaśnienia sprawy dla stosowania regulacji z art. 68 Pb, nie zaś art. 66 Pb. Błędnym jest także zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazanie, że wypadku budynków mieszkalnych wyłączenie z użytkowania jest równoznaczne z nakazem opróżnienia budynku. To ostatnie rozstrzygnięcie nie zawiera się bowiem w nakazie wyłączenia budynku z użytkowania i winno zostać odrębnie wyartykułowane w osnowie decyzji. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich obowiązków orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której nawiązują zarzuty skarg. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. W sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn taka kontrola jest niemożliwa, a wypowiadanie wiążących ocen z zakresu prawa materialnego przedwczesne ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. w sentencji wyroku , zaś rzeczą Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcie po eliminacja wytkniętych uchybień . Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. Skarżąca pomimo zawartego w zawiadomieniu o rozprawie dnia 4.12.2009r. pouczenia nie składał wniosku o zasądzenie kosztów postępowania .