II SA/Kr 1512/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Renata Czeluśniak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J.B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., nr [...] z dnia 24 września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia 20 marca 2015 r. znak: [....] , wydanym na podstawie art. 59f w związku z art. 57 ust. 7, art. 59g, art. 83 ust. 3 w związku z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) oraz art. 123 § 1 kpa, wymierzył J.B. karę w wysokości 125.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku produkcyjno — magazynowego z zapleczem socjalno — biurowym wraz z infrastrukturą techniczną: wewnętrzny układ komunikacyjny, plac manewrowy, parkingi, zjazd z drogi gminnej, kanalizacja deszczowa ze studniami chłonnymi i separatorem oraz wewn. instalacje wod. - kan., c.o., gazową, elektryczną, wentylacji mechanicznej, posadowionego na działce nr nr [....] w miejscowości P. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że 27 lutego 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego użytkowania opisanego wyżej budynku. PINB ustalił, że pierwotna decyzja Starosty [....] z dnia 25 czerwca 2012 r. o udzieleniu J.B. pozwolenia na budowę została zmieniona decyzjami z 5 kwietnia 2013 r. oraz 21 stycznia 2015 r. Jednakże nałożony w pierwotnej decyzji obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie nie został zmodyfikowany. W dniu 27 lutego 2015 r. w trakcie czynności kontrolnych w terenie, na działkach nr nr [....] w P. upoważnieni pracownicy PINB w [....] , stwierdzili naocznie, użytkowanie obiektu budowlanego, tj. budynku biurowego, części magazynowej, zjazdu, parkingów, placu manewrowego (w trakcie kontroli przeprowadzanej przez organ trwał rozładunek z samochodu dostawczego), w części socjalno - biurowej w kondygnacji parteru stwierdzono wykonywanie obowiązków biurowych przy pięciu stanowiskach pracy. Kontrolę przeprowadzono w obecności przywołanego pracownika firmy, który z uwagi na brak upoważnienia do reprezentacji firmy nie podpisał protokołu. Ponadto wykonano zdjęcia obrazujące użytkowanie części magazynowej, placu manewrowego, parkingów, zjazdu. Do materiału dowodowego załączono też wydruki ze strony internetowej firmy [....] wskazujące jednoznacznie na to, że od 2 stycznia 2015 r. firma [....] przeniosła swoją siedzibę do miejscowości [....] do "centrum logistyczno - biurowego". PINB zaznaczył, że inwestor do dnia orzekania nie wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego lub jego części i nie posiada ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ I instancji przedstawił zasady nakładania kar z tytułu nielegalnego użytkowania i uznał, że okoliczności ustalone w toku postępowania uzasadniały nałożenia na inwestora J.B. kary wg zasad uregulowanych w art. 59f Prawa budowlanego. PINB wskazał, że kategorię obiektu w przedmiotowej sprawie określono w decyzji Starosty [....] z dnia 25 czerwca 2012 r. jako kategorię XVIII, a współczynnik dla tej kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy Prawo budowlane, wg którego budynek produkcyjny zaliczany jest do kategorii XVIII, gdzie współczynnik kategorii obiektu wynosi 10, natomiast współczynnik wielkości obiektu dla obiektu o kubaturze powyżej 10.000 m3 wynosi 2,5. Po dziesięciokrotnemu podwyższeniu kara w rozpatrywanym przypadku wyniosła 125.000 zł. Zażalenie na powyższe na postanowienie wniósł J.B. , zarzucając, że wbrew twierdzeniom organu, nie przystąpiono do użytkowania obiektu w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Żalący się zarzucił, że w sprawie nie dokonano odróżnienia czynności składających się na przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego od czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania takiego obiektu budowlanego, w dodatku przez podmiot niezależny od żalącego się. J.B. podniósł, że nie jest obecnie właścicielem nieruchomości, na której prowadzona jest inwestycja, gdyż z dniem 1 stycznia 2015 r. żalący się wniósł aportem do spółki [....] sp. z o.o. sp. k. swoje przedsiębiorstwo, wraz ze wszystkimi nieruchomościami, które do niego należały. Żalący się podkreślił, że firma [....] nie dokonała jeszcze zmiany siedziby oraz prowadzi swoją działalność w S. nie rozpoczęła prowadzenia działalności w P. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [....] z dnia 24 września 2015 r. znak: [....] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 123 kpa oraz art. 57 ust. 7 i art. 80 ust. 2 pkt 2 i 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem MWINB organ I instancji wskazał w sposób precyzyjny, w jaki sposób ustalił, że przedmiotowy obiekt jest nielegalnie użytkowany. MWINB stwierdził, że z treści protokołu kontroli z dnia [....] 2015 r. oraz ze zdjęć stanowiących część materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że sporny obiekt budowlany był w dniu kontroli użytkowany, pomimo braku decyzji pozwolenia na użytkowanie. Ponadto w materiale dowodowym znajduje się wydruk ze strony internetowej firmy [....] wskazujący na to, że z dniem 2 stycznia 2015 r. firma [....] rozpoczęła działalność w nowym Centrum Biurowo - Logistycznym w miejscowości P. Skoro zatem inwestor użytkował przedmiotowy obiekt budowlany, mimo nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, to zastosowanie miał pięcioletni okres przedawnienia. Zatem w dacie wymierzania kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu, tj. 20 marca 2015 r., nie upłynął jeszcze pięcioletni okres przedawnienia, bowiem użytkowanie przedmiotowego obiektu rozpoczęło się 2 stycznia 2015 r. Zdaniem MWINB także sposób ustalenia wysokości kary przez organ I instancji nie budził zastrzeżeń, gdyż obliczeń dokonano na podstawie art. 59f i art. 57 ust 7 Prawa budowlanego. Organ I instancji prawidłowo określił zarówno kategorię obiektu (XVIII), współczynnik kategorii obiektu (10), jak i jego kubaturę (97.470,90 m3) określającą współczynnik wielkości obiektu (2,5), co w konsekwencji dało kwotę kary za nielegalne przystąpienie do użytkowanie w wysokości 125.000 zł. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego wskazania podmiotu zobowiązanego do uiszczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, MWINB wyjaśnił, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i to na nim spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zatem tylko inwestor może ponieść określoną w ustawie odpowiedzialność za przystąpienie do nielegalnego użytkowania. Jeśli więc inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego jest J.B. , to podmiot, na którego nałożono karę z tytułu nielegalnego użytkowania, został przez organ I instancji określony prawidłowo. Skargę na postanowienie MWINB w K. wniósł J.B. , zarzucając naruszenie: 1) art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię przepisu i przyjęcie, że użytkuje on przedmiotowy obiekt budowlany; 2) art. 28 kpa poprzez wskazanie skarżącego jako strony postępowania administracyjnego i obciążenie go karą, pomimo, że nie jest, ani nie był on na dzień wydania zaskarżonej decyzji inwestorem ani właścicielem obiektu budowlanego; 3) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa przez brak wnikliwego rozpoznania sprawy, tj. brak zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, co spowodowało brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji błędne ustalenie, że skarżący przystąpił do użytkowania obiektu; 4) art. 10 w związku z art. 126 kpa poprzez przeprowadzenie kontroli w dniu 27 lutego 2015 r. bez udziału skarżącego, podczas gdy obowiązkiem organu administracyjnego jest zagwarantowanie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania; 5) art. 11 w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa poprzez nieodniesienie się do wskazywanego przez skarżącego faktu, że ma miejsce przygotowanie do przystąpienia do użytkowania obiektu, a w związku z tym niewyjaśnienie przyczyn uznania, iż czynności prowadzone w przedmiotowym obiekcie mają charakter jego użytkowania; 6) art. 136 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia w sprawie postępowania uzupełniającego polegającego na przeprowadzeniu przez organ II instancji samodzielnie dowodów istotnych dla sprawy, a w szczególności przesłuchania strony, świadków, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy; 7) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, mimo wadliwości rozstrzygnięcia, która przesądza o konieczności jego uchylenia. Skarżący domagał się uchylenia postanowień organów obu instancji, wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę MWINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, a także w skardze J.B. kwestionował przede wszystkim prawidłowość ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do nałożenia na niego kary za przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nie ulegało bowiem wątpliwości, że na skarżącym spoczywał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu, ponieważ taki obowiązek został na niego wyraźnie nałożony w decyzji Starosty M. o udzieleniu pozwolenia na budowę. Jak wskazano wyżej, pierwotne pozwolenie na budowę było następnie modyfikowane, ale nie w zakresie obowiązku uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podkreślić trzeba też, że istnienie tego obowiązku nie było kwestionowane przez skarżącego w toku kontrolowanego postępowania. Bezspornym było też, że nie została wydana decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. W związku z powyższym kluczową kwestią sporną było to, czy skarżący przystąpił do użytkowania budynku produkcyjno — magazynowego z zapleczem socjalno — biurowym wraz z infrastrukturą techniczną posadowionego na działce nr nr [....] w miejscowości P. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 kpa, ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 kpa, nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. Organ jest zatem zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1291/12). W orzeczeniu tym NSA podkreślił też, że strona powinna aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Z kolei w wyroku z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1933/08 NSA orzekł, że nałożenie zgodnie z art. 7 i art. 77 kpa na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie może oznaczać przerzucenia całego ciężaru dowodowego w sprawie na organ. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania". Strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej, niejako w jej interesie, dysponując już określonym materiałem dowodowym, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonych dowodów (tak NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2020/06). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania administracyjnego, Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego było prawidłowe i spełniało wszystkie wymogi przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych wynika, że kontrola przeprowadzona przez PINB w [....] w dniu 27 lutego 2015 r. wykazała, że na działkach nr nr [....] w P. miało miejsce użytkowanie budynku biurowego, części magazynowej, zjazdu, parkingów, placu manewrowego. W protokole wpisano, że w trakcie kontroli trwał rozładunek z samochodu dostawczego, a w części socjalno - biurowej w kondygnacji parteru stwierdzono wykonywanie obowiązków biurowych przy pięciu stanowiskach pracy. Ponadto wykonano zdjęcia obrazujące użytkowanie części magazynowej, placu manewrowego, parkingów i zjazdu. Zwrócić też należy uwagę, że strona internetowa firmy [....] zawiera informacje, że od 2 stycznia 2015 r. firma [....] przeniosła swoją siedzibę do miejscowości P. do "centrum logistyczno - biurowego". W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy dawał organom nadzoru budowlanego uzasadnione podstawy do przyjęcia, że kontrolowany obiekt budowlany był użytkowany. Podkreślić trzeba też, że skarżący w toku kontrolowanego postępowania ograniczał się do zaprzeczania ustaleniom poczynionym przez organy, a z własnej inicjatywy nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska czy też podważających ustalenia organów nadzoru budowlanego. Niewątpliwie zaś skarżący miał możliwość dowodzenia, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza była nadal prowadzona w S. i nie została przeniesiona do nowej lokalizacji w P. Skoro skarżący nie starał się poprzeć swoich twierdzeń jakimikolwiek dowodami, to nie można zasadnie zarzucić organom nadzoru budowlanego naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 136 kpa kpa przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji błędne ustalenie, że skarżący przystąpił do użytkowania obiektu. Zdaniem Sądu organy zgromadziły materiał dowodowy, który jednoznacznie wskazywał na to, że przedmiotowy obiekt budowlany był użytkowany, a wobec niewątpliwego braku legitymowania się przez inwestora decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, prawidłowo zastosowano art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Sposób obliczenia wysokości nałożonej kary również nie budzi zastrzeżeń. Niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 28 kpa poprzez wskazanie skarżącego jako strony postępowania administracyjnego i obciążenie go karą, pomimo, że nie jest, ani nie był on na dzień wydania zaskarżonej decyzji inwestorem ani właścicielem obiektu budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że to skarżący był inwestorem spornego obiektu budowlanego. Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i to na nim spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Tylko inwestor może zatem ponieść określoną w ustawie odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Przesłanką nałożenia kary z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest stwierdzenie faktu przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia. Nie ma też podstawy prawnej do nakładania na organ obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy inwestorowi można przypisać winę za naruszenia prawa (tak NSA w wyroku z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II OSK 655/13 - wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia art. 10 w związku z art. 126 kpa poprzez przeprowadzenie kontroli w dniu 27 lutego 2015 r. bez udziału skarżącego. Sąd uznał, że organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę obiektu budowlanego w ramach przysługujących mu uprawnień ustawowych. Ponadto skarżący niewątpliwie wiedział o wszczęciu w stosunku do niego postępowania w przedmiocie nielegalnego użytkowania i miał możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym, uzupełniania tego materiału z własnej inicjatywy oraz wnoszenia środków zaskarżenia. Zatem nieobecność skarżącego podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 27 lutego 2015 r. (obecny był B.R. – koordynator ds. magazynu i logistyki firmy [....] ) nie miała wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji są zgodne z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.