II SA/Kr 1514/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Anna Szkodzińska SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. G. i J. G. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 września 2015 r, znak : [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia 22 lipca 2015 r. znak: [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013r. poz. 1409 ze zm., dalej: u.p.b.) wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez J. i M. G. polegające na budowie budynku gospodarczego drewnianego o wym. w rzucie 6,08m x 6,47m zlokalizowanego w ni. B. na dz. ewid. nr [...] bez wymaganego Prawem budowlanym pozwolenia na budowę oraz nałożono na inwestorów J. i M. G. obowiązek przedłożenia: zaświadczenia wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także dokumentów szczegółowo wskazanych w pkt 2 postanowienia - w terminie do dnia 31 października 2015 r. W postanowieniu organ I instancji zawarł pouczenie, że przysługuje na nie zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Zażalenie na to postanowienie wnieśli J. G. i M. G.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 11 września 2015 r., znak : [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zarówno ustawa Kodeks postępowania administracyjnego, jak również regulacja zawarta w art. 48 u.p.b. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. Na brak możliwości zaskarżenia takiego postanowienia wskazuje stanowisko zarówno orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 1804/14), jak i doktryny (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Prawo budowlane. Komentarz, LEX 2014 - dostęp elektroniczny). Nie ma tutaj podstaw do stosowania art. 50 ust. 5 przez analogię. Postanowienie takie podlega jednak ocenie i kontroli w trybie odwoławczym od decyzji, zatem jego prawidłowość, zgodnie z dyspozycją art. 142 k.p.a. może być przez stronę kwestionowana na etapie wnoszenia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę, a później także na etapie skargi na decyzję do sądu administracyjnego. Kontrola taka może obejmować także kwestię określenia długości terminu przedłożenia wymaganej dokumentacji lub jego nieprzedłożenia. Podkreślono, że jeśli nawet organ I instancji pochopnie zamieści w pouczeniu do postanowienia zapis o możliwości jego zażalenia (jak ma to w przedmiotowym postępowaniu), strona nie może z treści tego pouczenia kształtować swojego uprawnienia do wzruszenia postanowienia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 170/00). Jednocześnie stwierdzono, że z uwagi na charakter niniejszego rozstrzygnięcia WINB nie mógł odnieść do innych aspektów sprawy podnoszonych w treści złożonego zażalenia. Postanowienie powyższe zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. G. i M. G., zarzucając mu naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane poprzez błędną wykładnię przepisów i niewłaściwe jej zastosowanie, a także naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz podstawowych zasad tej ustawy poprzez błędne zastosowanie jej przepisów. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 września 2015 roku znak [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ I instancji zamieścił stosowne pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia do Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w K. za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w terminie 7 dni od daty jego doręczenia. W związku z tym skarżący podążając w ślad za pouczeniem organu administracyjnego zaskarżył w zakreślonym terminie postanowienie Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w N.. Zdaniem skarżących pouczenie skierowane ze strony jakiegokolwiek organu administracji czy też innego organu państwowego winno być prawidłowe i nie wprowadzać w błąd strony występującej bez profesjonalnego pełnomocnika, która nie jest w stanie ocenić prawidłowości takiego pouczenia, a co więcej strony, która nie bierze pod uwagę możliwości wprowadzenia jej w błąd przez organ tak wysokiej rangi. W związku z tym stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. należy uznać za nieprawidłowe. Skarżący, bowiem wychodzą z założenia, iż pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia znajdujące się pod tym postanowieniem należy traktować jako uprawnienie do zaskarżenia postanowienia organu I instancji wydającego postanowienie i udzielającego pouczenia. Ponadto zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. zostało wydane na podstawie art. 49 b ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, a żaden z tych przepisów nie mówi wprost o niedopuszczalności wniesienia zażalenia na orzeczenie wydane na podstawie tych przepisów. Stwierdzono dalej, że skarżący mogli podważać prawidłowość wydanego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nr [...] z dnia 22 lipca 2015 roku w drodze zażalenia. W konsekwencji organ II instancji błędnie wydał postanowienie o niedopuszczalności wniesionego zażalenia. W dalszej części skargi podniesiono, iż organ administracyjny nie ustalił jednoznacznie, czy w istocie w obrębie dz. ewid. nr [...] poł. w m. D. inwestorzy zrealizowali budowę budynku gospodarczego drewnianego o wym. 6,08m x 6,47m bez wymaganego Prawem Budowlanym pozwolenia. Tymczasem na organie administracyjnym spoczywa obowiązek dążenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). W związku z tym w ocenie skarżących doszło do przedwczesnego wydania zaskarżonego postanowienia nr [...] z dnia 22 lipca 2015 roku, dlatego też strona skarżąca zgodnie z pouczeniem wniosła zażalenie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270) - dalej "p.p.s.a." - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Po dokonaniu kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia stwierdzić należy, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi całkowicie bezzasadne. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Dla dokonania prawidłowej wykładni tego przepisu należy przytoczyć treść art. 127 § 1 k.p.a., w myśl którego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z porównania tych dwóch przepisów należy wysnuć wniosek, że od każdej decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie, natomiast w przypadku postanowień są one zaskarżalne zażaleniem tylko w takich sytuacjach, w których wynika to wprost z przepisu ustawy. W systemie prawa administracyjnego nie ma domniemania zaskarżalności postanowień. Dalej należy zgodzić się z [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K., iż żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego ani też ustawy Prawo budowlane nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Kwestia ta nie budzi żadnych wątpliwości ani w doktrynie, ani w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co również wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, przywołując postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. II OSK 1804/14. Nie mają racji skarżący twierdząc, że "zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. zostało wydane na podstawie art. 49 b ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, a żaden z tych przepisów nie mówi wprost o niedopuszczalności wniesienia zażalenia na orzeczenie wydane na podstawie tychże przepisów". Skoro - jak wcześniej wskazano - brak jest ogólnego domniemania zaskarżalności postanowień w postępowaniu administracyjnym, a zażalenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy ustawa tak stanowi, to nie ma potrzeby, by jakikolwiek przepis stwierdzał, że zażalenie na dane postanowienie jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W niniejszej sprawie oznacza to, że treść postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 22 lipca 2015 r. znak: [...], nr [...] skarżący będą mogli kwestionować dopiero po zakończeniu postępowania decyzją, wnosząc od niej odwołanie. W postępowaniu odwoławczym (i ewentualnie później w postępowaniu sądowoadministracyjnym) konieczne będzie zbadanie, czy postanowienie zostało wydane prawidłowo. W razie uwzględnienia zarzutów skarżących podnoszonych względem postanowienia organ II instancji (bądź też sąd administracyjny) wyeliminuje z obrotu prawnego nie tylko decyzję kończącą postępowanie, ale również przedmiotowe postanowienie. Dopiero jednak na tym etapie zaistnieje możliwość badania prawidłowości postanowienia. Na obecnym etapie możliwość taka została z woli ustawodawcy wyłączona. Stanowiska tego nie zmienia fakt błędnego pouczenia w treści postanowienia organu I instancji o możliwości wniesienia zażalenia. Również w tym zakresie należy zgodzić się z [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K., iż samo błędne pouczenie o możliwości zaskarżenia postanowienia nie może kreować środka zaskarżenia w przypadku, gdy ustawa go nie przewiduje. Pogląd ten nie stoi w sprzeczności z treścią art. 112 k.p.a., który stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W sytuacji, która miała miejsce w niniejszej sprawie stronie nie przysługiwał środek zaskarżenia. Błędne pouczenie, że zażalenie przysługuje, a następnie stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia przez organ II instancji w żaden sposób stronie nie szkodzi. Gdyby organ I instancji zachował się prawidłowo tj. nie pouczył o możliwości wniesienia zażalenia, to strona nadal mogłaby - tak jak w obecnej sytuacji - kwestionować postanowienie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. Skoro żaden środek zaskarżenia na postanowienie PINB wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie istniał, to stwierdzenie tego faktu przez WINB nie pogarsza sytuacji skarżących w żaden sposób. Warto tym miejscu przytoczyć tezę wyroku NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. I OSK 755/12 (LEX nr 1264925) - powtórzoną również w wyroku NSA z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1304/12 (LEX nr 1311062): "Ochrona udzielana na podstawie art. 112 k.p.a. jest dość szeroka, ale nie ma charakteru absolutnego. Błędna informacja (w tym brak w ogóle pouczenia) co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych dla niej konsekwencji, ale też nie może też dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania". Tym samym nie można podzielić zarzutu skarżących, że "pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia znajdujące się pod tym postanowieniem należy traktować, jako uprawnienie do zaskarżenia postanowienia organu I instancji wydającego postanowienie i udzielającego pouczenia". Pozostałe argumenty podnoszone w skardze zostały skierowane przeciwko treści postanowienia I instancji. Ich rozpoznanie pozostawało poza granicami niniejszej sprawy, której przedmiotem jest wyłącznie kwestia zbadania, czy prawidłowo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Jak już wcześniej wyjaśniono argumenty skierowane przeciwko postanowieniu PINB z dnia 22 lipca 2015 r. strony postępowania będą mogły podnosić dopiero po wydaniu przez organ I instancji decyzji w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy przypomnieć, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takim przepisem szczególnym jest przepis art. 200 p.p.s.a., który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt (...) zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Nie istnieje żaden przepis, który pozwalałby w przypadku oddalenia skargi na zasądzenie na rzecz strony skarżącej od organu kosztów postępowania, bądź też na zwrot takich kosztów przez Sąd. W takiej sytuacji zastosowanie ma ogólna zasada, o której mowa w cytowanym wyżej art. 199 p.p.s.a. To strona decydując się na wniesienie skargi do sądu administracyjnego podejmuje ryzyko finansowe związane z koniecznością poniesienia kosztów postępowania sądowego. Koszty te zostaną jej zwrócone wyłącznie w sytuacji uwzględnienia skargi. W przeciwnym razie Sąd nie umieszcza w wyroku rozstrzygnięcia o niezasądzeniu kosztów postępowania, lecz stosuje ogólną zasadę z art. 199 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.