II SA/Kr 153/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku [...] Stowarzyszenia Ochrony Zwierząt w R. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miasta Jordanowa z dnia 30 marca 2015 r. Nr V/41/2015 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Jordanowa w 2015 roku" postanawia: odmówić [...] Stowarzyszeniu Ochrony Zwierząt w R. dopuszczenia do udziału w sprawie. Wyrokiem z dnia 4 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny częściowo stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. W dniu 16 marca 2016 r. (data nadania przesyłki poleconej) [...] Stowarzyszenie Ochrony Zwierząt w R., powołując się na art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako p.p.s.a. - zgłosiło swój udział w sprawie i wniosło o nadesłanie pisemnego uzasadnienia wyroku. Stowarzyszenie podniosło, że jego interes prawny w uczestniczeniu w niniejszej sprawie wynika z jego celów statutowych, jakimi są ochrona zwierząt oraz zapobieganie ich krzywdzeniu. Ustawa o ochronie zwierząt wskazuje generalnie na rolę organizacji społecznych o statutowym celu ochrony zwierząt w nadzorze i współdziałaniu z organami administracji (art. 1 ust. 3), opiniowaniu uchwał rad gminnych (art. 11a ust. 7 pkt 2), a także w ujawnianiu przestępstw i wykroczeń popełnianych na zwierzętach oraz wykonywaniu praw pokrzywdzonego w postępowaniu karnym. Powołano się również na orzecznictwo sądów powszechnych i administracyjnych. Do wniosku dołączono statut stowarzyszenia. Powyższy wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. W myśl art. 25 § 4 p.p.s.a. Zdolność sądową mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Z kolei art. 9 p.p.s.a. stanowi, że organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Jak wynika z art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako uczestnik na prawach strony wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) sprawa sądowoadministracyjna musi dotyczyć interesu prawnego innych osób, 2) sprawa sądowoadministracyjna musi mieścić się w zakresie statutowej działalności organizacji społecznej, 3) przedmiotem sprawy muszą być akty podjęte w toku postępowania administracyjnego. W niniejszym przypadku nie jest spełniona trzecia z wymienionych wyżej przesłanek. Przedmiotem skargi jest akt prawa miejscowego, co wyklucza możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu bez względu na treść statutu stowarzyszenia. Na takim też stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. II OZ 353/16 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query ), stwierdzając: "(...) należy uznać, iż art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym". Do takiego wniosku doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny następująca argumentacja: "Poszerzenie przyjętego układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez przyznanie prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, dlatego jakakolwiek rozszerzająca wykładnia wskazanego przepisu jest niedopuszczalna. Dla prawidłowej interpretacji art. 33 § 2 p.p.s.a. (...) kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie w jakim znaczeniu ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posługuje się pojęciem postępowania administracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim tego słowa znaczeniu oraz pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim znaczeniu. W szerokim ujęciu postępowanie administracyjne wiąże się z działaniem organów administracji publicznej we wszystkich formach działania, w których realizują zadania publiczne. Takie ujęcie nie odpowiada jednak przyjętej regulacji w polskim systemie prawa, która oparta jest na kodyfikacji postępowania administracyjnego ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej k.p.a., z zastrzeżeniem regulacji postępowań administracyjnych szczególnych. Konsekwentnie w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca wprowadza regulację dotyczącą działania organów administracji publicznej w formach prawnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym (ogólnym i szczególnych), przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, podstaw prawnych uwzględnienia skargi. Takie uregulowanie wyodrębniające działania organów w postępowaniu administracyjnym zaczyna regulacja rodzaju skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 i 2), przesłanek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2), przez odrębne uregulowanie podstaw uwzględnienia skargi na decyzje i postanowienia (art. 145 § 1, 2 i 3). W art. 145 p.p.s.a. stosuje się wprost odesłanie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczególnej regulacji, a art. 145 § 3 stanowi wprost o umorzeniu postępowania administracyjnego. Ta regulacja nie ma zastosowania do zaskarżenia działania, bezczynności, przewlekłości postępowania w formach prawnych, które nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Przyjęcie szerokiego rozumienia pojęcia postępowania administracyjnego nie odpowiada zatem obowiązującej regulacji prawnej. To w regulacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulacji Ordynacji Podatkowej zawarta jest zasada czynnego udziału podmiotu, który w sprawie ma interes prawny. Takiej regulacji co do pozostałych form działania nie przyjmują przepisy prawa. Udział w postępowaniu, brak udziału w postępowaniu związany jest z postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisami Ordynacji podatkowej". Podzielając całkowicie zarówno powyższe wywody, jak i płynące z nich wnioski należało uznać, że nie jest możliwe dopuszczenie [...] Stowarzyszenia Ochrony Zwierząt w R. do udziału w niniejszym postępowaniu. Poglądu tego nie zmienia powołane we wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie orzecznictwo. W wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 339/07 - Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w odmiennym stanie faktycznym. Chodziło bowiem o przyznanie fundacji legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Górze w przedmiocie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, zwierzęta gospodarskie mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, jak również zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt. Sąd rozważał tę legitymację w kontekście art. 50 p.p.s.a., nie zaś w kontekście art. 33 § 2 p.p.s.a. i skoncentrował się przy tym na ocenie interesu prawnego fundacji i organizacji społecznych w ogólności. Podobnie przedstawiała się sytuacja w innych powołanych przez wnioskodawcę orzeczeniach. W niniejszej sprawie Sąd nie bada w ogóle interesu prawnego skarżącego stowarzyszenia, a przyczyną odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu jest brak możliwości takiego dopuszczenia w postępowaniu sądowym dotyczącym kontroli aktu innego niż akty administracyjne wydane w toku postępowania administracyjnego sensu stricte. Na ocenę tę nie wpływa również treść ustawy o ochronie zwierząt, która przyznaje pewne szczególne uprawnienia (np. w art. 3, art. 7 ust. 1a, art. 11 ust. 7 pkt 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w sprawie i oddalić wniosek na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a.