II SA/Kr 1530/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi H. J. na czynność odmowy wglądu w akta postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do sprawy znak: [...] postanawia: skargę odrzucić. Pismem z dnia 15 września 2014 r. H. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. dotyczącą odmowy wglądu do akt postępowania pomimo braku uprzedniego wydania decyzji o umorzeniu postępowania w stosunku do skarżącej. Przedmiotowa skarga została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. W wywiedzionej skardze skarżąca zarzuciła zaskarżonej czynności naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj.: -art.7 k.p.a. i art.8 k.p.a. poprzez odmowę wglądu do akt postępowania pełnomocnikowi skarżącej (strony postępowania) pomimo braku uprzedniego wydania decyzji o umorzeniu postępowania w stosunku do H. J. w sytuacji gdy organ administracyjny obowiązany jest do stania na straży praworządności i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej * art.10 k.p.a. poprzez odmowę wglądu do akt postępowania pełnomocnikowi skarżącej (strony postępowania) pomimo braku uprzedniego wydania decyzji o umorzeniu postępowania w stosunku do H. J. w sytuacji gdy organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania * art.105 k.p.a. poprzez odmowę wglądu do akt postępowania pełnomocnikowi skarżącej (strony postępowania) pomimo braku uprzedniego wydania decyzji o umorzeniu postępowania w stosunku do H. J. w sytuacji gdy organ uznał, iż H. J. przestała być stroną postępowania w konsekwencji czego strona postępowania została pozbawiona możliwości kontroli legalności "decyzji" organu w trybie administracyjnym i sądowoadministracyjnym , a odmowa wglądu do akt postępowania stronie była niezasadna. Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej czynności naruszenie prawa materialnego tj: - art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę wglądu do akt postępowania pełnomocnikowi skarżącej (strony postępowania) pomimo braku uprzedniego wydania decyzji o umorzeniu postępowania w stosunku do H. J. w sytuacji gdy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są : inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu . Podnosząc przedmiotowe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, jej autor przypomniał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w piśmie z dnia 11 kwietnia 2014r. poinformował skarżącą, że nie jest stroną postępowania administracyjnego dotyczącego rozbudowy przez E. F. i T. F. na działce nr [...] obręb [...] w Z. istniejącej szopy drewnianej do postaci budynku murowanego o wymiarach 3,50 x 5,60 znak . [...]. Powyższe stanowisko doprowadziło do odmowy wglądu w akta sprawy pełnomocnikowi skarżącej w dniu 9 maja 2014r. mimo braku uprzedniego wydania decyzji o umorzeniu postępowania w stosunku do H. J.. Zdaniem skarżącej powyższe stanowisko organu jest całkowicie bezzasadne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, ani w stanowisku judykatury. W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono m.in., iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w przypadku stwierdzenia braku przymiotu strony H. J. powinien wydać wobec niej decyzję o umorzeniu postępowania. W ocenie skarżącej niewydanie przedmiotowej decyzji nie tylko jest sprzeczne z treścią art.105 § 1 k.p.a. ale uniemożliwia jej dokonanie kontroli legalności pozbawienia jej statusu strony postępowania w trybie administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym, a także uniemożliwia zapoznanie się z aktami sprawy. Niezależnie od tego K. J. podniosła, iż w orzecznictwie przyjmuje się także, iż wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę . W jej ocenie wymaga tego cel postępowania administracyjnego, w którym jest w szczególności zapewnienie interesu prawnego jego stron. W odpowiedzi na przedmiotową skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o oddalenie skargi H. J.. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Ponadto PINB w Z. wskazał, iż stosując się do zaleceń organu II instancji zawartych w rozstrzygnięciu z dnia 30 grudnia 2012r. znak [...] uznał za strony tego postępowania wyłącznie właścicieli działek nr [...], [...], [...] obr. [...] położonych w Z. przy ul. S.. Organ zauważył, iż będący przedmiotem postępowania budynek gospodarczy zlokalizowany jest w południowo-wschodniej części działki nr [...] i znajduje się przy granicy z działką ewidencyjną nr [...] i [...], które to okoliczności PINB wziął pod uwagę ustalając krąg stron postępowania. W odpowiedzi na skargę zaznaczono, iż w związku z powyższymi ustaleniami za pismem z dnia 11 kwietnia 2014r. organ administracji poinformował pełnomocnika skarżącej, iż jego mocodawczyni nie jest stroną postępowania. Następnie podkreślono, iż zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym , jeżeli właściwy organ administracji ustalił, iż podmiotowi dotychczas uczestniczącemu w charakterze strony nie przysługuje interes prawny winien wystosować do niego pismo, w którym poinformuje o utracie statusu strony oraz o braku dalszego uczestnictwa w czynnościach sprawy. W ocenie organu w niniejszej sprawie wbrew twierdzeniom skargi brak jest jakiejkolwiek przesłanki uzasadniającej rozstrzyganie przez organ o pozbawieniu H. J. przymiotu strony postępowania w formie decyzji administracyjnej umarzającej postępowanie w stosunku do niej na zasadzie art.105 k.p.a., albowiem w nie zachodzi w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania. Uznając zarzut odmowy wglądu do akt postępowania za bezzasadny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zauważył, iż zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Z uwagi na pozbawienie skarżącej przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu przez PINB w Z. pełnomocnik H. J. jak i ona sama nie ma uprawnienia do wglądu w akta tego postępowania, skoro uprawnienie, to przysługuje wyłącznie stronom. Rozpoznając przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga H. J. jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu zgodnie z dyspozycją art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zatem zbadanie m.in. legitymacji skarżącego, zachowania terminu wniesienia skargi i spełnienia przez nią warunków formalnych, a przede wszystkim ocena dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi m.in. o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Nadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych (§ 3). W rozpoznawanej sprawie skarżąca jako przedmiot skargi wskazuje na czynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. dotyczącą odmowy w dniu 9 maja 2014r. wglądu do akt postępowania administracyjnego. Należy więc uznać, iż skarżąca upatruje w niniejszej sprawie dopuszczalności skargi w treści art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty i czynności inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., a więc niemające charakteru decyzji lub postanowień. Należy jednak zauważyć, iż o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na które może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy do wydania czynność (aktu) podjętej w sprawie indywidualnej przewidziano dla organu administracyjnego stosowną delegacie w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż w realiach niniejszej sprawie skarżąca kwestionuje odmowę udostępnienia jej akt postępowania administracyjnego. Instytucja regulująca treść oraz granice prawa dostępu do akt postępowania administracyjnego została unormowana w przepisach art.73-74 k.p.a. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Zgodnie natomiast z art. 74§2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W świetle powyższego należy przyjąć, iż pozytywne rozpoznanie żądania strony następuje w tym przypadku poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów, natomiast nieuwzględnienie przedmiotowego żądania następuje poprzez wydanie stosownego postanowienia o odmowie udostępnienia akt z art. 74 § 2 k.p.a. Na postanowienie z art. 74 § 2 k.p.a. stronie służy zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.. Z treści wskazanego przepisu prawa wynika jednoznacznie, iż dla odmowy udostępnienia akt postępowania administracyjnego ustawodawca zarezerwował wydanie postanowienia nie zaś wydanie czynność materialno-technicznej. W tym miejscu należy podkreślić, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, iż organ administracji ma obowiązek wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. odmawiającego udostępnienia akt sprawy, gdy przyczyną odmowy jest nieuznanie wnioskodawcy za stronę postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2009r. sygn. VIII SA/Wa 199/09, postanowienie NSA z dnia 10 października 2008r. sygn. l OSK 1081/08 - wszystkie orzeczenia przywołane w uzasadnieniu wyroku publikowane w bazie orzeczeń orzeczenia, nsa. gov. pl ), podobnie w orzecznictwie tym przyjmuje się, iż przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73 k.p.a., a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2009r. sygn. IV SA/Po 228/09 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 sierpnia 2008r.) Tym samym w realiach niniejszej sprawy nie jest dopuszczalne złożenie skargi na odmowę wglądu do akt postępowania administracyjnego, która przybrała formę czynności materialno-technicznej. Należy w tym miejscu zauważyć, iż organ administracyjny do którego wpływa wniosek, żądanie złożone w oparciu o art.73§1 k.p.a. nie udostępniając akt oraz nie wydając postanowienia w przedmiocie odmowy ich udostępnienia popada w stan bezczynności, który może być zwalczany w trybie skargi na bezczynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji postanowienia po myśli art. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.