II SA/Kr 1532/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja (spr.) Sędziowie: NSA Jan Zimmermann WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji; skargę oddala. Decyzją nr [....] z dnia 13 maja 1996 r., znak: [....] Dyrektora Wydziału Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta K. , wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. nakazano W.J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. oraz uporządkowanie terenu po wykonaniu robót rozbiórkowych. Jednocześnie ze względu na ważny interes strony odroczono wykonanie decyzji i zezwolono na wykorzystanie budynku jako mieszkalnego do czasu zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. , lecz nie dłużej niż 5 lat, tj. do 30 grudnia 2001 r. Wskazana decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku W.J. o zalegalizowanie inwestycji złożonego w dniu [....] 1995 r. Wnioskodawca wskazał, że zgodnie z przepisami nowej ustawy Prawo budowlane, budynki ukończone przed dniem 1 stycznia 1995 r. mogą zostać zalegalizowane. Do wniosku dołączono oświadczenie inspektora nadzoru - J.F. , a także orzeczenie techniczne konstrukcyjno - budowlane wskazujące, iż budynek został całkowicie wybudowany w 1991 r. Nakazując rozbiórkę budynku mieszkalnego Wydział Nadzoru Budowlanego UMK wskazał, że z uwagi na fakt, iż roboty budowlane zostały zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w przypadku tej inwestycji nie można zastosować art. 48 powyższej ustawy. Ustalono również, że powyższa działka znajdowała się w chwili budowy w strefie ochronnej [....] na terenie przeznaczonym zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą nr XXXVII/229/88 Rady Narodowej Miasta K. z dnia 25 kwietnia 1988 r. na "usługi kultury" (A3.13.014.UK). Niezgodność z miejscowym planem, zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974, nr 38, poz. 229 z późn. zm.), powodowała konieczność nakazania rozbiórki budynku. W decyzji odroczono jej wykonanie do czasu zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, lecz nie dłużej niż na 5 lat, tj. do dnia 30 grudnia 2001r. Powyższa decyzja z dnia13 maja 1996 r., znak: [....] została na wniosek W.J. zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nr [....] z dnia 13 maja 2001 r. znak: [....] w ten sposób, że przesunięto termin rozbiórki na okres nie dłuższy niż 10 lat, tj. do 30 grudnia 2011 r. W dniu [....] 2008 r. W.J. złożył lapidarny wniosek o uchylenie decyzji nr [....] z dnia 13 maja 1996 r. znak: [....] i ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zalegalizowania budynku mieszkalnego. Decyzją nr [....] znak: [....] z dnia 19 września 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki odmówił uchylenia wyżej wymienionej decyzji z dnia 13 maja 1996 r., zmienionej decyzją z 13 maja 2001 r. Jako podstawę prawną wskazano art. 155 § 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [....] 2008 r. po wpłynięciu wyżej wspomnianego wniosku W.J. Ponadto organ I instancji wskazał, że działka nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. podlega obecnie ustaleniom Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla "[....] w K. , zatwierdzonego uchwałą Nr LXII/700/05 Rady Miasta K. z dnia 2 marca 2005 r., zgodnie z którym znajduje się na terenach zabudowy mieszkalnej (MN.2) z podstawowy przeznaczeniem gruntów pod lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zgodnie z ustaleniami w sprawie [....] w chwili budowy obiektu budowlanego bez wymaganego zezwolenia na budowę, przedmiotowy budynek znajdował się w strefie ochronnej HTS na "terenie usług kultury". Organ ustalił ponadto, że budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na tej działce nie spełnia warunków usytuowania, o których mowa w § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 z późn. zm.). W ocenie organu I instancji decyzja ostateczna orzekająca o nakazie rozbiórki nie może być uznana za rozstrzygnięcie, na mocy którego żadna ze stron nie nabywa prawa w rozumieniu art. 154 k.p.a. Z reguły bowiem w postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki biorą udział także inne strony postępowania, które uzyskują prawo do tego, że podmiot, którego nakaz rozbiórki dotyczy będzie musiał ten nakaz wykonać. Jednocześnie organ I instancji uznał również, że w sprawie nie można zastosować art. 155 k.p.a. Wynika to z faktu, że art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane ma charakter szczególny, nie pozwalający na uchylenie decyzji o rozbiórce na podstawie art. 155 k.p.a. Przepis ten znajduje zastosowanie do obiektów zbudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Odwołanie od decyzji z dnia 19 września 2008 r. wniósł W.J. Odwołujący się wskazał, że budowa budynku przy ul. [....] została zakończona w 1995 r., zatem znajdują do niej zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Zarzucił również, iż organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń dowodowych co do tego, kiedy została zakończona budowa budynku mieszkalnego, tym samym naruszając art. 7, 77 i 80 k.p.a. Ponadto odwołujący się wskazał, iż w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 155 k.p.a., powołał się przy tym na fakt, iż w decyzji z dnia 13 maja 2002 r. zmieniającej decyzję dnia 13 maja 1996 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako podstawę prawną zmiany decyzji wskazał właśnie art. 155 k.p.a. Wnoszący odwołanie wskazał, iż złożył wniosek o uchylenie decyzji opierając się na poglądzie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażonym w tej decyzji. Zmianę stanowiska co do tej kwestii uznał za naruszenia art. 8 k.p.a. Wnoszący odwołanie wskazał, że przy uchyleniu lub zmianie decyzji na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. nie można zastosować stanu prawnego obowiązującego przy wydawaniu tej decyzji, ponieważ celem takiego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, ale sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za zmianą lub uchyleniem decyzji. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 24 lipca 2009 r. znak: [....] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Rozstrzygnięcie to zapadło na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że prowadząc postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a. organ nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, dlatego zmiana okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła po dniu wydania dotychczasowej decyzji może mieć znaczenie tylko dla oceny występowania w danej sprawie przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., tj. interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Natomiast zmiana stanu prawnego w ogóle nie może być elementem rozstrzygnięcia w trybie art. 155 k.p.a., ponieważ powoduje ona zawsze, iż powstaje nowa sprawa. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest więc w ocenie organu II instancji uwarunkowana prowadzeniem sprawy w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Organ II instancji uznał również za niezasadny zarzut skarżącego, że w sprawie nie powinien zostać zastosowany art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Twierdzenie, że budowa została zakończona w 1995 r. uznał za niewiarygodne w świetle treści pisma W.J. z [....] 1995 r. Organ II instancji wskazał także, że art. 37 wspomnianej ustawy należy traktować jako przepis szczególny, nie pozwalający na uchylenie lub zmianę decyzji o rozbiórce na podstawie art. 155 k.p.a. Stanowił on bowiem sankcję stosowaną wobec osób dopuszczających się samowoli budowlanej. Uwzględnienie wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie tego artykułu prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności tego przepisu. Organ II instancji stwierdził, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem. Z uwagi na powyższe okoliczności organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W.J. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: - rażące naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niedokonanie w sprawie ustaleń faktycznych, dotyczących momentu zakończenia robót i brak wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności oraz nierozważnie zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. przez organ I instancji, - naruszenie art. 75 § 1, art. 78 i art. 11 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków, - naruszenie art. 7 i 9 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy na podstawie wszystkich przepisów, które mogły mieć zastosowanie, w tym art. 154 k.p.a., - naruszenie art. 157 § 2 poprzez nierozważnie zasadności zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., - naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez uchylenie się od obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy, brak wskazania materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia, - naruszenie prawa materialnego polegające na błędnym zastosowaniu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, - dokonanie błędnej wykładni art. 155 k.p.a., który sprzeciwia się zmianie lub uchyleniu decyzji o nakazaniu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt prowadzonego postępowania oraz zarzutów podniesionych w skardze doprowadziły Sąd do przekonania, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania uzasadniających jej uchylenie. Wniosek skarżącego zgłoszony w dniu [....] 2008 r. dotyczył uchylenia decyzji Wydziału Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta K. nr [....] z dnia 13 maja 1996 r., znak: [....] , nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego. W tej sytuacji obowiązkiem organu zarówno I jak i II instancji było rozważenie tego, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w przepisach przewidujących możliwość uchylenia decyzji w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a. Należało więc zbadać. czy za uchyleniem przedmiotowej ostatecznej decyzji przemawia interes społeczny czy też ważny interes strony. Zatem przedmiotem tego postępowania nie mogło być ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy lub też kontrola legalności ostatecznej decyzji o rozbiórce. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może bowiem polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Organ rozpatrujący wniosek W.J. zobowiązany był do orzekania w granicach tego samego stanu prawnego i faktycznego. W tej sytuacji niesłuszny jest zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnym zastosowaniu w sprawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego a także [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie były uprawnione do rozważenie prawidłowości zastosowania w sprawie art. 103 ust. 2 wspomnianej ustawy przez organ I instancji, który wydał decyzję z 13 maja 1996 r., a jedynie do tego, by rozważyć możliwość zastosowania do tej decyzji art. 155 k.p.a. W świetle powyższych ustaleń nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, w szczególności - przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz 75 § 1, art. 78 i art. 11 k.p.a., a także zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez uchylenie się od obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Jak już bowiem wskazano powyżej, kwestia ustalenia momentu zakończenia inwestycji nie należała do organu rozpatrującego wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a., ani organu rozpatrującego odwołanie w tej sprawie. Na marginesie należy zauważyć, iż w aktach postępowania znajduje się wniosek skarżącego z dnia [....] 1995 r., a także oświadczenie J.F. - prowadzącego prace budowlane przy wznoszeniu przedmiotowego budynku i orzeczenie techniczne konstrukcyjno - budowlane z listopada 1995 r., z których to dokumentów wynika, że budynek został wzniesiony w latach 1991 - 1994, a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Obowiązujący nadal przepis art. 103 ust. 2 powołanej ustawy przewiduje stosowanie w miejsce wprowadzonego tą ustawą przepisu art. 48 przepisów dotychczasowych, a w szczególności art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r., przewidujący nakaz rozbiórki budynku wzniesionego bez uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, w której znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju. Obecna zmiana planu zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Zarówno organ I jak i II instancji słusznie przyjęły, że zastosowanie do decyzji nakazującej rozbiórkę budynku przepisów art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalne. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, decyzja o nakazie rozbiórki jest decyzją usuwającą zaistniały stan niezgodności z prawem. W tej sytuacji uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę takiej decyzji ze względu na interes strony (w tym wypadku inwestora) prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażoną w przepisie, przewidującym wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Wydanie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. powodowałoby powrót do stanu niezgodności z prawem i byłoby sprzeczne z podstawowym celem regulacji ustawowej. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 352/06 (LEX nr 339409), w którym stwierdzono: "Decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki wydana została na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym organ był zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie takiej decyzji ze względu na interes strony (inwestorów) prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażonej w art. 48 Prawa budowlanego." Podobne stanowisko wyrażono również na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy - Prawo budowlane, między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1165/05 (LEX nr 289285), w którym stwierdzono, że przepis art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 155 k.p.a. Niezasadny jest zatem podniesiony przez skarżącego zarzut błędnej interpretacji wspomnianego wyżej przepisu przez organ I i II instancji. Powyższe rozważania dotyczące niemożności zastosowania art. 155 k.p.a. do decyzji o rozbiórce budynku można również odnieść do art. 154 k.p.a. Również jego zastosowanie w takim przypadku doprowadziłoby do powrotu do stanu niezgodnego z przepisami prawa. W tej sytuacji drugorzędne znaczenie ma kwestia rozstrzygnięcia, czy decyzja o rozbiórce jest decyzją, na podstawie której strona nabyła prawo, czy też nie. Niezależnie bowiem od tego, za jaką decyzję została uznana decyzja o rozbiórce, organy administracji publicznej nie mogą jej uchylić ani w trybie art. 154 k.p.a. ani w trybie art. 155 wspomnianej ustawy. W świetle powyższych ustaleń nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nierozważenia przez organ II instancji możliwości zastosowania w sprawie art. 154 k.p.a. Należy jednocześnie stwierdzić, że słuszne jest stanowisko organu II instancji, iż decyzja części, w której nakazuje rozbiórkę budynku nie jest decyzją, z której strona nabyła prawo. Nakłada ona bowiem na stronę obowiązek w wymiarze maksymalnym, a w związku z tym, strona nie nabywa z takiej decyzji uprawnienia. Skarżący podniósł również w skardze, iż poprzednio zastosowano do decyzji z dnia 13 maja 1996 r. nakazującej rozbiórkę domu mieszkalnego przepis art. 155 k.p.a., dokonując przedłużenia terminu odroczenia wykonania decyzji. W związku z tym skarżący wskazał na niespójność uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że art. 155 k.p.a. zastosowano uprzednio do wskazanej decyzji tylko w zakresie, w jakim został odroczony termin jej wykonania. W tym bowiem zakresie można mówić o nabyciu prawa z takiej decyzji przez stronę. Jest to prawo do tego, aby w okresie odroczenia wykonania decyzji strona mogła korzystać z budynku i zamieszkiwać w nim. Zarzut skarżącego nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Z uwagi na powyższe okoliczności skargę W.J. jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.