II SA/Kr 1532/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2013 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K, z dnia 10 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta K. decyzją [....] z dnia 21 grudnia 2011 r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa - po rozpatrzeniu wniosku W.M. i W.P. - ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową w poziomie parteru wraz z garażem podziemnym, miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu wraz z budową infrastruktury technicznej na działkach nr nr [....] obr. [....] oraz [....] i [....] obr. [....] i budową zjazdów z ul. [....] na działkach nr nr [....] obr. [....] - przy ul. [....] w K". W uzasadnieniu organ I instancji podał, że teren inwestycji nie jest objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w toku postępowania ustalono, że wypełnione zostały wszystkie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prezydent podkreślił, że uzyskano wszystkie wymagane uzgodnienia i opinie, zaś projekt decyzji sporządzony został przez mgr inż. arch. A.S. , wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów. W dniu 27 lutego 2012r. (data stempla pocztowego) Akademia [....] w K. , wniosła o uzupełnienie przedmiotowej decyzji o następujące elementy: 1) wskazanie w sentencji decyzji, na terenie jakich istniejących w dniu wydania decyzji działek geodezyjnych inwestycja ma się znajdować, albowiem zgodnie z informacją uzyskaną Wydziale Geodezji UMK działki nr nr [....] oraz [....] nie istnieją oraz nie istniały 21 grudnia 2011r.; 2) rozstrzygnięcie w sentencji decyzji lub załączniku do niej co do istnienia w dniu wydawania decyzji dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, o jakim mowa w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu przestrzennym, względnie o braku dostępu; 3) rozstrzygnięcie w sentencji decyzji lub załączniku do niej, jakie działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy; 4) rozstrzygnięcie w sentencji decyzji, co do uzyskania przed jej wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia; 5) rozstrzygnięcie w sentencji decyzji lub załączniku do niej, czy istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest dla niej wystarczające, względnie, iż zachodzi przypadek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 tego artykułu; 6) podanie uzasadnienia prawnego decyzji. Postanowieniem z dnia 23 maja 2012 r. znak: [....] Prezydent Miasta K. odmówił uzupełnienia przedmiotowej decyzji, wskazując, że żądanie uzupełnienia decyzji może, zgodnie z art. 111 § 1 kpa dotyczyć jedynie dwóch składników decyzji, tj. rozstrzygnięcia i pouczenia o środkach zaskarżenia decyzji, bądź o uprawnieniu do wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub sprostania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Przepis ten nie dopuszcza jednak możliwości uzupełnienia decyzji co do jej uzasadnienia, co potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych. Prezydent podkreślił, że decyzja administracyjna wymaga uzupełnienia tylko wtedy, gdy jest niekompletna, a zatem zawiera rozstrzygnięcie, które jest niepełne oraz nie zawiera pouczenia o zakresie i trybie weryfikacji decyzji lub też zmieszczone w niej pouczenie nie daje pełnej informacji co do uprawnień stron. W dniu 20 czerwca 2012 r. (data stempla pocztowego) Akademia [....] w K. wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji, zarzucając jej: 1) nieumieszczenie w decyzji oraz jej uzasadnieniu spełniającej wymogi odpowiednich przepisów analizy warunków zabudowy; 2) brak uzasadnienia prawnego, tj. naruszenie art. 107 § 1-3 kpa w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 3) wydanie decyzji uniemożliwiającej realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora; 4) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię pojęcia "dostęp do drogi publicznej" i uznanie, iż bez ustanowionej służebności przez drogi wewnętrzne, teren posiada dostęp do drogi publicznej; 5) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez błędne wskazanie, jakie działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy; 6) brak rozstrzygnięcia w sentencji decyzji co do uzyskania przed jej wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia; 7) naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 28 kpa oraz art. 107 § 1-3 w związku z art. 7, 8, 9 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 10 sierpnia 2012 r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 2 kpa, uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 21 grudnia 2011 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zakwestionowało ustalenia organu I instancji dotyczące wyznaczenia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Skargę na decyzję SKO w K. wniósł W.P. , zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez nieumorzenie postępowania i wydanie decyzji w sprawie zainicjowanej odwołaniem [....] bez wcześniejszego sprawdzenia, czy posiada ona interes prawny w przedmiotowej sprawie. Ponadto z ostrożności procesowej, gdyby Sąd nie podzielił powyższej oceny o braku interesu prawnego [....] , zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: – art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie poprzez nieuwzględnienie treści ustaleń zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 528/11, które nie mogą być pomijane na gruncie tożsamej sprawy w zakresie dostępu nieruchomości do drogi publicznej; – art. 138 § 2 kpa przez jego błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zamiast zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, skoro błędami było dotknięte jedynie uzasadnienie prawne decyzji Prezydenta Miasta K. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego podjęto działania zmierzające do ustalenia daty doręczenia stronom decyzji organu I instancji oraz postanowienia o odmowie uzupełnienia tej decyzji. Na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. pełnomocnik uczestnika [....] w Krakowie oświadczył, że najprawdopodobniejszą datą otrzymania decyzji organu I instancji jest dzień 13 lutego 2013 r. Natomiast organy administracji obu instancji, pomimo kierowanych do nich wezwań, nie dostarczyły kompletu dokumentów dotyczących dat doręczenia stronom decyzji organu I instancji. Przesłano jedynie dowody doręczenia postanowienia z dnia 23 maja 2012 r. Uczestnik [....] w Krakowie otrzymał je w dniu 5 czerwca 2012 r., a odwołanie przesłał w dniu 19 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, lecz z innych powodów niż podniesione w skardze. Art. 15 kpa stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, natomiast z treści art. 127 § 1 oraz art. 129 § 1 i 2 kpa wynika, że postępowanie przed organem II instancji jest inicjowane przez wniesienie odwołania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zatem decyzje podjęte w I instancji, od których strony nie wniosły odwołania w zakreślonym terminie, są ostateczne. Oczywistym zaś jest, że warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jako czynności procesowej jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Dlatego też przed merytorycznym rozpatrzeniem odwołania, organ zobowiązany jest do zbadania tego, czy odwołanie to zostało wniesione w terminie, a tym samym, czy możliwe jest ponowne rozpatrywanie sprawy w ramach postępowania odwoławczego. W odniesieniu do kontrolowanego postępowania administracyjnego zwrócić trzeba uwagę także na treść art. 111 § 1 kpa, zgodnie z którym strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Rozpatrzenie wniosku o uzupełnienie decyzji następuje w drodze postanowienia (art. 111 § 1a kpa). Z art. 111 § 2 kpa wynika zaś, że złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji skutkuje przesunięciem terminu do wniesienia odwołania, który biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji. Podkreślić trzeba jednak, że wniosek o uzupełnienie decyzji przesuwa termin do wniesienia odwołania tylko wtedy, gdy został złożony w czternastodniowym terminie określonym w art. 111 § 1 kpa. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, stwierdzić należy, że kluczowe znaczenie ma data doręczenia decyzji organu I instancji Akademii [....] w K. W aktach administracyjnych brak jest dowodów doręczeń decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 grudnia 2011 r. Jedynie we wniosku o uzupełnienie decyzji (k. 181 akt adm.) oraz odwołaniu (k. 187 akt adm.) uczestnik [....] w K. podał, że decyzja organu I instancji został "przesłana stronom 10 lutego 2012 r." Z daty stempla pocztowego (k. 179A akt adm.) wynika, że wniosek [....] w K. o uzupełnienie decyzji organu I instancji został złożony dnia 27 lutego 2012 r. Gdyby zatem przyjąć za datę doręczenia decyzji organu I instancji datę wskazaną we wniosku o uzupełnienie decyzji, to oznaczałoby to, że wniosek [....] o uzupełnienie został złożony po terminie określonym w art. 111 § 1 kpa, co skutkowałoby także tym, że SKO w K. rozpatrzyło odwołanie wniesione po terminie . W ocenie Sądu organ odwoławczy nie ustalił w ogóle daty doręczenia decyzji organu I instancji i data ta nadal budzi wątpliwości, ponieważ w aktach administracyjnych brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru, a podejmowane w toku postępowania sądowego działania zmierzające do potwierdzenia daty doręczenia decyzji organu I instancji nie przyniosły skutku. Podkreślić trzeba, że także [....] w K. nie jest w stanie jednoznacznie wskazać tej daty, ponieważ, jak wskazano wyżej, we wniosku o uzupełnienie decyzji mowa jest o "przesłaniu decyzji 10 lutego 2012 r.", a na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. pełnomocnik uczestnika oświadczył, że najprawdopodobniejszą datą otrzymania decyzji organu I instancji jest 13 lutego 2012 r. Zatem data doręczenia decyzji Prezydenta Miasta K. nie została ustalona przez SKO w K. , co stanowiło naruszenie art. 111 § 1 i 2 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prowadziło do rozpatrzenia odwołania [....] w K. bez jednoznacznego stwierdzenia, że wniosek [....] w K. o uzupełnienie decyzji organu I instancji został złożony w terminie i doprowadził do przesunięcia terminu do wniesienia odwołania. Dlatego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy SKO w K. zobowiązane będzie do poczynienia jednoznacznych ustaleń w tym zakresie. Ze względu na wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania, nie podlegały ocenie Sądu zarzuty skargi dotyczące zasadności decyzji SKO w K. uchylającej decyzję organu I instancji. Natomiast odniesienia się wymaga zarzut skargi kwestionujący interes prawny [....] w K. w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarzut ten nie jest zasadny, ponieważ [....] w K. nie tylko jest użytkownikiem wieczystym działki bezpośrednio przylegającej do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale jest także użytkownikiem działki objętej tym wnioskiem. Odnośnie zarzutu wskazującego na pominięcie treści prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 528/11 wyjaśnić trzeba, że wyrok sądowy zapadły w innej sprawie nie jest wiążący ani dla organów administracji publicznej ani dla sądów. Natomiast interpretacja przepisów dotyczących dostępu do drogi publicznej dla celów ustalenia warunków zabudowy nie budzi obecnie wątpliwości interpretacyjnych i przyjmuje się, że teren planowanej inwestycji musi mieć dostęp faktyczny i prawny do drogi publicznej. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 209/12 - orzeczenie dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa.