II SA/Kr 1538/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w N. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 października 2025 r., znak: SKO.OŚ/4170/360/2025 w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Z. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w N. S. kwotę 387 zł (słownie: trzysta osiemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2025 r. znak: [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 281 ust. 1, art. 282 oraz art: 292 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r., poz. 647 ze zm.), Rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 11 grudnia 2019 r. w sprawie wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat (Dz. U. 2019 r. poz. 2443), Obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 4 sierpnia 2023 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2024 (M. P. z 2023 r. poz. 914) oraz Obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 listopada 2023 r., zmieniającego obwieszczenie w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2024 (M.P. 2023 poz. 1203), art. 53 § 1 i § 4, art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (Dz. U. z 2025 r., poz. 111 ze zm.) Marszałek Województwa Małopolskiego wymierzył Z. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w N. opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza za 2024 r. w wysokości 776,00 zł stanowiącą różnicę pomiędzy opłata należną, a wynikającą z przedłożonego przez Spółkę wykazu. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że pismem z dnia 3 lipca 2025 r., znak: [...] zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska dla Z. Sp. z o.o. Sp. k., która stanowi różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z przedłożonych przez Spółkę wykazów zwierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za rok 2024, w związku z nieuwzględnieniem w przedłożonych wykazach opłaty podwyższonej o 500% za wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów, z uwagi na brak wymaganego pozwolenia przez podmiot korzystający ze środowiska. Organ ustalił, że Spółka do dnia 5 marca 2023 r. znak: [...] legitymowała się decyzją Prezydenta Miasta [...] na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla instalacji do wytwarzania mas bitumicznych. Przed upływem 10-letniego terminu ważności dotychczasowej decyzji, w dniu 2 lutego 2023 r. Spółka złożyła do Prezydenta Miasta [...] wniosek o wydanie nowej decyzji sektorowej. Po rozstrzygnięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego, decyzją z 31 stycznia 2024 r. Marszałek Województwa Małopolskiego wydał nową decyzję - pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla instalacji do wytwarzania masy bitumicznej prowadzonej przez ww. Spółkę. Z powyższego, zdaniem organu wynika, że okresie od 6 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. oraz od 1 stycznia 2024 do 30 stycznia 2024 r. Spółka nie posiadała wymaganego pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla prowadzonej instalacji, poprzednie, wydane na czas oznaczony wygasło z dniem 5 marca 2023 r. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 193 ust 1 pkt 1 POŚ pozwolenie wygasa z mocy prawa po upływie czasu na jaki zostało wydane. Z kolei w art. 193 ust. 3 zawężono przypadki, w których wygaśniecie pozwolenia wymaga wydania decyzji do okoliczności, o których mowa w ust 1 pkt 2-8. Z powyższego wynika, że w przypadku wygaśnięcia pozwolenia z powodu upływaj czasu na jaki zostało wydane, nie wydaje się odrębnej decyzji w tym zakresie. W niniejszej sprawie Spółka nie zaprzestała korzystania ze środowiska, pomimo braku stosownego pozwolenia sektorowego. Mając na uwadze treść przepisu art. 286 ust. 1 POŚ, Spółka złożyła zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska (z dnia 10 marca 2024 r.) oraz o wysokości należnych opłat za 2024 r., następnie 23 kwietnia 2025 r. wpłynęła korekta tego wykazu (z dnia 16 kwietnia 2025 r.). W ślad za korektą sprawozdania Spółka wniosła w dniu 16 kwietnia 2025 r. opłatę za korzystanie ze środowiska (za wprowadzone gazy lub pyły do powietrza) wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. Organ I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Spółki, zgodnie z którym opłata podwyższona jest nienależna i nie należy jej naliczać. Zdaniem Spółki może ona ewentualnie może ponieść opłatę podwyższoną za okres 3 miesięcy tj. od 23 marca 2023 r. do 2 maja 2023 r., gdyż przed 23 marca 2023 r. Spółka powstrzymała się od wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza. Jednocześnie Spółka wskazała, że w okresie: od 1 stycznia 2024 r. do 30 stycznia 2024 r. czas pracy instalacji zakładowej wyniósł 10,17 godzin, podczas którego zostało zużyte 13,725 Mg oleju opałowego. Zdaniem organu z przepisów ww. ustawy jednoznacznie wynika, że brak pozwolenia skutkuje opłatą podwyższoną i brak jest podstawy prawnej do potraktowania sytuacji Spółki jako wyjątkowej i zobowiązującej organ do oceny czy brak nowego pozwolenia jest efektem zawinienia strony wnioskującej. W przedmiotowej sprawie bezsprzecznym jest, że w roku 2024 w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 30 stycznia 2024 r. Spółka nie posiadała ważnego pozwolenia sektorowego. Organ wyjaśnił, że pozwolenie na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza wydane przez Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 marca 2013 r. na mocy art. 193 ust. 1 pkt. 1 POŚ wygasło po upływie czasu na jakie zostało wydane, a więc z dniem 5 marca 2023 r., natomiast Marszałek Województwa Małopolskiego wydał nowe pozwolenie w dniu 31 stycznia 2024 r. Mając na uwadze treść art. 193 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy od 6 marca 2023 r. do czasu wydania nowego pozwolenia tj. 31 stycznia 2024 r. Spółka prowadziła działalność związaną z produkcją mas bitumicznych w instalacji AMMAN 200 bez wymaganego pozwolenia. Wobec tego zobowiązana była do naliczenia opłaty podwyższonej również w okresie, w którym oczekiwała na rozpatrzenie wniosku o wydanie pozwolenia. Jednocześnie art. 276 ust. 1 i art. 292 ww. ustawy nie daje podstaw do odstąpienia od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych. Obowiązek ponoszenia podwyższonych opłat nie został uzależniony przez ustawodawcę od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez pozwolenia nie posiadał takiego pozwolenia. Obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska powstaje ex legę, bez konieczności wydawania przez organ administracji decyzji ustalającej wysokość zobowiązania z tego tytułu. Oznacza to, że podmiot korzystający ze środowiska powinien we własnym zakresie ustalić ilość i rodzaj gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 284 ust. 1 POŚ). Do spraw związanych z opłatą podwyższoną będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z wyłączeniem możliwości odroczenia terminu płatności należności oraz umarzania zaległych zobowiązań i odsetek za zwłokę. Organ I instancji zweryfikował przedłożone przez Spółkę wykazy zawierające zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za 2024 r. z 10 marca 2025 r. (i korektę wykazu z 16 kwietnia 2025 r. (data wpływu 23 kwietnia 2025 r.) oraz dane zawarte w załączonych do wykazu tabelach: A, B, C, D i stwierdził, że zamieszczone wartości nie uwzględniają opłaty podwyższonej za cały okres korzystania z instalacji do produkcji mas bitumicznych bez wymaganego pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Organ wskazał, że Spółka składając wykaz zawierający informacje o masie i rodzaju paliwa spalonego w pojazdach związanych z prowadzoną działalnością w tabeli D załącznika numer 1 wykazała informacje o masie paliwa spalonego grupach pojazdów związanych z prowadzoną działalnością, naliczono również ryczałtową opłatę za emisję gazów lub pyłów do powietrza w związku ze spalaniem paliw w silnikach spalinowych w kwocie 11 749,06 zł. Ze względu na to, że opłata podwyższona dotyczy tylko i wyłącznie emisji z instalacji do produkcji masy bitumicznej w okresie, w którym Spółka nie posiadała pozwolenia na emisję gazów i pyłów do powietrza, Strona przedłożyła informację o czasie pracy instalacji w okresie 1 stycznia 2024 r.- 30 stycznia 2024 r. - pismo z dnia 16 kwietnia 2025 r. (data wpływu do urzędu 23 kwietnia 2025 r.) tj.: 10,17 h oraz zużyciu oleju opałowego w okresie tj.: 13,725 Mg. Biorąc pod uwagę informacje przedstawione w przedłożonym przez Spółkę wykazie o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat za rok 2024, uwzględniając dane dotyczące czasu pracy i zużycia materiałów w okresie objętym zwyżką oraz w czasie gdy Spółka posiadała pozwolenie, Marszałek Województwa Małopolskiego określił opłatę podwyższoną w kwocie 776,00 zł stanowiąca różnicę między wysokością opłaty określoną w wykazie t j:. 20769,00 zł, a opłatą określoną na podstawie ustaleń własnych marszałka w kwocie 21545, 00 zł. Szczegółowe wyliczenie opłaty za korzystanie ze środowiska za rok 2024 przedstawione zostało tabelach zawartych w treści decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Z. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w N. Decyzją z dnia 22 października 2025 r. znak: SKO.Oś/4170/360/2025, działając na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 281, art. 292 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r. poz. 647 z późn. zm.), art. 63 § 1, art. 53 § 1 i § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 111 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał treść przepisów art. 276 ust. 1, 292 pkt 1 oraz 288 ust. 1 pkt 2 oraz 281 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 647 ze zm., dalej: p.o.ś.) i wskazał, że z art. 292 pkt 1 p.o.ś. jasno wynika, że w przypadku braku wymaganego pozwolenia podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500% za wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów. Istotne jest więc miejscu ustalenie, w jakim przypadku mamy do czynienia z brakiem pozwolenia na korzystanie ze środowiska. Pierwszym przypadkiem jest obiektywny stan, gdy dany podmiot nie wystąpił do właściwego organu o wydanie stosownego pozwolenia, bądź gdy wystąpił i postępowanie w tym zakresie albo nie zakończyło się, albo dany podmiot nie uzyskał pozytywnej decyzji. Inną sytuacją, która skutkować będzie stwierdzeniem, że dany podmiot nie legitymuje się stosownym zezwoleniem na korzystanie ze środowiska jest przypadek, w którym to upłynie czas, na jaki dane zezwolenie zostało wydane. Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, pozwolenie wygasa po upływie czasu, na jaki zostało wydane. Zgodnie zaś z art. 193 ust. 3 ww. ustawy organ właściwy do wydania pozwolenia stwierdza, w drodze decyzji; wygaśnięcie pozwolenia, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 2-8. Ustawodawca w sposób konkretny wskazał, że ust. 3 ww. przepisu nie znajduje zastosowania do sytuacji, w której upływa czas, na jaki decyzja została wydana, a przez to wygaśnięcie pozwolenia w przypadku upływu terminu, na jaki zostało wydane nie jest uzależnione od wydania przez organ administracji publicznej decyzji stwierdzającej wygaśniecie danego pozwolenia. Organ odwoławczy zauważył, że podobne stanowisko reprezentowane jest w nauce prawa administracyjnego gdzie wskazuje się, że zgodnie z regułą wynikającą z art. 193 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., dotychczasowe pozwolenie wygasa po upływie terminu, na który zostało wydane, co zgodnie z postanowieniami ust. 3 tego przepisu w obecnej chwili nie wymaga wydania decyzji wygaszającej (Vide: K. Gruszecki [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. VII, LEX/el. 2025, art. 276). Organ wskazał również na stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym pozwoleniem "wymaganym" w rozumieniu przepisów art. 276 ust. 1 i art. 292 P.O.Ś. jest pozwolenie uprawniające do legalnego korzystania ze środowiska w zakresie objętym obowiązkiem opłatowym. Cechy tej nie posiada pozwolenie wodnoprawne wygasłe na skutek upływu okresu, na który zostało wydane i to bez względu na to, czy doszło do formalnego stwierdzenia wygaśnięcia takiego pozwolenia na podstawie art. 138 ust. 1 p.w., czy też nie (Wyrok WSA w Lublinie z 19 lutego 2019 r., II SA/Lu 904/18, LEX nr 2645865, Vide: Wyrok WSA w Szczecinie z 19października 2017 r., II SA/Sz 719/17, LEX nr 2400746). Mimo iż powyższy pogląd został wyrażony w odniesieniu do pozwolenia wodnoprawnego, które już nie jest wydawane na gruncie przepisów ww. ustawy, pogląd ten zachował aktualność. Kolegium wyjaśniło, że skutek w postaci wygaśnięcia wynikających z pozwolenia uprawnień następuje z mocy samego praw, i nie jest uzależniony od wydania przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie danego pozwolenia. Zdaniem Kolegium organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dokonując wszelkich wyjaśnień, mających na celu załatwienie niniejszej sprawy. Zasadne jest również stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym w przepisach art. 276 i art. 292 p.o.ś. nie ma podstaw pozwalających na odstąpienie od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych. Świadczy o tym również zasada praworządności, z której wynika, że organy administracji (i nie tylko) zobowiązane są z urzędu do przestrzegania przepisów prawa. Skoro te nie przewidują możliwości odstąpienia od obowiązku wniesienia opłat podwyższonych, oznacza to, że ustawodawca ich nie przewidział i nie mogą być one wyinterpretowane. Jeżeli jednak mimo wykorzystania środków prawnych strona w wyniku działania (lub bezczynności) organu administracji poniesie szkodę, to na zasadach określonych w art. 417 § k.c. będzie mogła domagać się odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lub innej osoby prawnej wykonującej tę władzę z mocy prawa (K. Gruszecki [w:] "Prawo ochrony środowiska. Komentarz", wyd. VII, LEX/el. 2025; art. 276). Zdaniem Kolegium, przyjęcie za Spółką, że organ nie powinien nakładać kary za cały okres korzystania przez skarżącą ze środowiska bez wymaganego pozwolenia, ale jedynie za kilka miesięcy, godzi w bezpieczeństwo obrotu i skutkowałby uznaniem działań administracji publicznej jako obarczonych dowolnością. Żaden przepis prawa nie określa, w jakiej sytuacji korzystający ze środowiska mógłby być zwolniony z obowiązku ponoszenia opłat; nie jest więc możliwym wskazanie jaki okres działania administracji publicznej (prowadzenia postępowania administracyjnego) należałoby uznać za uzasadniony, a przez to za jaki czas (za ile miesięcy) należałoby nałożyć na stronę obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej. Powyższe znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie, gdzie nie jest możliwym ustalenie zasadności przyjęcia w obliczeniu opłaty podwyższonej jedynie 2 - bądź jak to dosłownie wskazuje skarżąca - najwyżej 3 miesięcy. Według organu odwoławczego przepis art. 276 ust. 1 p.o.ś. daje podstawę do stwierdzenia, że ustawodawca nie udzielił żadnego luzu decyzyjnego organom administracji publicznej w zakresie ewentualnego odstąpienia od opłaty podwyższonej lub ograniczenia jej wielkości, jak też nie daje ono żadnych możliwości wartościowania przyczyn korzystania ze środowiska bez wymaganego pozwolenia (Wyrok WSA w Lublinie z 19 lutego 2019 r., II SA/Lu 904/18, LEX nr 2645865). Na powyższą decyzję Z. Sp. z o.o. sp. k. w N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 281 ust. 1-2 i art. 276 ust. 1 p.o.ś., poprzez niewskazanie pełnej podstawy prawnej decyzji; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne i niepełne ustalenia faktyczne w sprawie (w zakresie okresu, w jakim Z. nie powinno ponosić odpowiedzialności za nieposiadanie materialnoprawnego pozwolenia na korzystanie ze środowiska w 2024 r.), brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało swobodną i niepełną oceną całokształtu dowodowego, brak odniesienia się do poglądów i argumentów z przytoczonych tez z piśmiennictwa i wyroków sądów administracyjnych, co przełożyło się na utrzymanie w mocy przez organ II instancji zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ ten powinien zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i 3 kpa uchylić i umorzyć postępowanie w całości. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tak zakreślonych ramach skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 22 października 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego z 7 sierpnia 2025 r., którą wymierzono Z. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w N. opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów lub płynów do powietrza za 2024 r. w wysokości 776 złotych, stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z przedłożonego przez Spółkę wykazu. Skarżąca kwestionuje nałożoną opłatę, wskazując na okoliczności wygaśnięcia pozwolenia i udzielenia pozwolenia na wprowadzanie gazów lub płynów do powietrza. Zdaniem organów obu instancji, należało w stosunku do skarżącej wymierzyć opłatę podwyższoną za okres od 1 stycznia 2024 r. do 30 stycznia 2024 r., jako że w tym okresie nie dysponowała wymaganym pozwoleniem. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 2981, 292 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2025 r. poz. 647, dalej: p.o.ś.). Przedstawiając podstawę prawną wydanej decyzji wyjść należy jednak od art. 180 pkt 1 p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. W myśl art. 193 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. pozwolenie wygasa po upływie czasu, na jaki zostało wydane. Zgodnie z art. 193 ust. 3 p.o.ś. w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 41 lit. b ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. (Dz.U.2014 r. poz. 1101) zmieniającej ww. ustawę z dniem 5 września 2014 r., organ właściwy do wydania pozwolenia stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie pozwolenia, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 2-8. Tym samym nie stwierdza się, w drodze decyzji, wygaśnięcia pozwolenia w przypadku określonym w art. 193 ust. 1 pkt 1 (wygaśnięcie z powodu upływu czasu, na jaki pozwolenie zostało wydane). Zgodnie z art. 276 ust. 1 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego (art. 284). Opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce. Podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę za dany rok kalendarzowy do dnia 31 marca następnego roku. Opłatę za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza ustala się na podstawie wielkości rocznej rzeczywistej emisji, określonej w raporcie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (art. 285). Natomiast zgodnie z art. 286 p.o.ś., podmiot korzystający ze środowiska przedkłada marszałkowi województwa: wykaz zawierający wykorzystane do ustalenia wysokości opłat informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska, w szczególności o rodzajach substancji wprowadzonych do powietrza i wielkości emisji - w przypadku wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza oraz o wysokości należnych opłat. Przedkłada również wykaz zawierający zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat. Zgodnie z art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. jeżeli podmiot korzystający ze środowiska, będąc do tego obowiązanym przedłożył wykaz zwierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, ale zamieścił w nim informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Podmiot korzystający ze środowiska na zasadzie samonaliczania dokonuje obliczeń bez ingerencji organu administracyjnego (wyrok NSA z 26.11.2019 r., II OSK 98/18, LEX nr 2749419). Stosownie zaś do art. 292 pkt 1 p.o.ś. w przypadku braku wymaganego pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500%. Nie jest sporne w okolicznościach sprawy, że skarżąca spółka w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 30 stycznia 2024 r. nie posiadała wymaganego pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla prowadzonej instalacji. Poprzednie pozwolenie, wydane na czas oznaczony, wygasło z dniem 5 marca 2023 r. Zaznaczyć należy, że przedmiotem kontroli jest decyzja orzekająca o opłacie podwyższonej jedynie za okres od 1 stycznia 2024 r. do 30 stycznia 2024 r. O decyzji za okres wcześniejszy tut. Sąd orzekł wyrokiem z 27 stycznia 2026 r., II SA/Kr 1489/25 (nieprawom.). Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest to, czy dla ustalenia opłaty podwyższonej mają znaczenie okoliczności, z powodu których podmiot zobowiązany nie uzyskał wymaganego pozwolenia wcześniej. W tym miejscu przywołać należy uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11, która – zdaniem Sądu obecnie orzekającego – znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wskazano w niej mianowicie, że: "W sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (...), przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres." W cytowanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. akt OPS 13/98, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). Zaznaczono również w uzasadnieniu uchwały z 2011 r., że "do przesłanki "braku wymaganego pozwolenia" należy zastosować nie tylko wykładnię językową, ale także wykładnię systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, iż przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia." Zdaniem Sądu przedmiotowa uchwała zachowuje aktualność, pomimo zmiany art. 193 ust. 3 p.o.ś. w zakresie obowiązku wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia z powodu upływu terminu, na jaki zostało wydane. Wskazuje na to zarówno sentencja uchwały, sformułowana została w sposób uniwersalny, bez nawiązania do sposobu realizacji obowiązku wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji, jak też całokształt rozważań przedstawionych w uzasadnieniu uchwały, w którym wątek stwierdzenia wygaśnięcia był jedynie jednym z elementów argumentacji, z której wynikało stanowisko zawarte w sentencji uchwały. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego nie dostrzegło Kolegium orzekając w przedmiotowej sprawie. W tym miejscu przywołać należy wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r., III OSK 1099/21, w którym wskazano: "Ponoszenie opłat podwyższonych jest wynikiem realizacji odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska. Realizują one funkcję prewencyjną (...). Treść art. 292 i 293 p.o.ś. wskazuje, że odpowiedzialność administracyjna w tym zakresie jest odpowiedzialnością obiektywną, niezależną od winy (...). O ile dotkliwość stosowania odpowiedzialności obiektywnej w przypadku administracyjnych kar pieniężnych została zniwelowana przepisami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (Dział IVA k.p.a.), o tyle opłaty podwyższone będące odrębnym rodzajem sankcji nie doczekały się takiej regulacji prawnej. Takie złagodzenie sankcji, jakimi są opłaty podwyższone, znalazło swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/11) stwierdził, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś. przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres" (zob. też wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., III OSK 1296/21). Warto również zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 25 kwietnia 2025 r., III OSK 6917/21, w którym szeroko przedstawiono różnicę między opłatą podwyższoną a administracyjną karą pieniężna, zwracając również uwagę na konsekwencje tego rozróżnienia dla wymierzenia opłaty. NSA stwierdził, że "Opłata podwyższona i kara lokują się (...) na innym etapie działania odnośnych norm. Opłata podwyższona dotyczy czynności (tudzież ich braku) związanych z etapem konkretyzacji normy i uwalniania jej mocy wiążącej – chodzi to, że podmiot korzystający lub zamierzający korzystać ze środowiska nie podejmuje czynności (np. nie składa wymaganego prawem wniosku), od której zależy możliwość wykreowania w stosunku do niego normy indywidualnej (określenia praw i obowiązków). Innymi słowy, nie chodzi o to, że wspomniany podmiot narusza przypisane do niego skonkretyzowane prawa i obowiązki dotyczące korzystania ze środowiska, lecz o to, że – wbrew założeniom ustawodawcy – korzysta ze środowiska w obliczu braku tychże skonkretyzowanych praw i obowiązków. Zupełnie inaczej rzecz się ma w przypadku kary za korzystanie ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji – ta kara przynależy już do etapu wykonywania prawa i jest nakładana za naruszenie obowiązującej normy indywidualnej; za naruszenie w pełni konkretnych i aktualnych praw i obowiązków. Jak się wydaje, dostrzeżenie akcentowanego wyżej związku opłaty podwyższonej z czynnościami podejmowanymi na etapie jurysdykcyjnej konkretyzacji normy (a nie na etapie jej wykonywania) legło u podstaw uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11, oraz ukształtowanego na jej podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych, w świetle którego opłata podwyższona nie powinna być naliczana, jeżeli podmiot korzystający lub zamierzający korzystać ze środowiska w czasie właściwym złożył wniosek, czyli podjął należącą doń czynność warunkującą konkretyzację normy, a przyczyny braku tej konkretyzacji leżą już tylko po stronie organu." Dalej przywołano dorobek piśmiennictwa i wskazano, że: "Opłaty podwyższone mają charakter sankcyjny, jednak pozostają nadal opłatami, mają więc do nich zastosowanie (...) zasady ponoszenia opłat. W szczególności chodzi tu o obowiązek wyliczenia należnej opłaty i wniesienia jej bez wezwania w przewidzianym terminie (zasada samonaliczania) oraz nadzór marszałka województwa nad wykonywaniem tego obowiązku. Wniesienie opłaty nie zwalnia z innych sankcji przewidywanych z tytułu niewypełnienia obowiązku uzyskania wymaganej decyzji administracyjnej, np. odpowiedzialności karnej". NSA stwierdził też, że "posłużenie się przez ustawodawcę na gruncie opłat za korzystanie ze środowiska znaną w prawie podatkowym konstrukcją "samoobliczania" należnej daniny całkowicie wyklucza utożsamianie decyzji wymierzającej opłatę z decyzją nakładającą administracyjną karę pieniężną. Decyzja nakładająca administracyjną karę pieniężną jest decyzją konstytutywną, konkretyzującą w sposób pierwotny sankcję (jeżeli przyjmie się założenie o trójczłonowej budowie normy prawnej) tudzież konkretyzującą w sposób pierwotny normę sankcjonującą (jeżeli przyjmie się założenie o podziale norm na sankcjonowane i sankcjonujące). Z kolei decyzja wymierzająca opłatę, w tym opłatę podwyższoną, jest decyzją deklaratywną w ścisłym tego słowa znaczeniu, wydawaną w założeniu wyjątkowo i stanowiącą przejaw wtórnej konkretyzacji prawa. Decyzja wymierzająca opłatę nie "nakłada" tej opłaty ani nie kreuje powinności jej wniesienia – powinność ta istnieje już wcześniej; jej geneza i prawny byt są od wspomnianej decyzji niezależne." NSA wskazał finalnie, że "Odmienne mechanizmy powstawania powinności wniesienia opłaty podwyższonej (z mocy prawa) i powinności poniesienia administracyjnej kary pieniężnej (z mocy decyzji) powodują, że w założeniu odmienne – gdy idzie o konstrukcję prawną – powinny być ewentualne instytucje łagodzące ich dolegliwość. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mogą one być wpisane w normę kompetencyjną i stanowić o tym, że organ w procesie jurysdykcyjnym tę karę miarkuje względnie nawet odstępuje od jej nałożenia. Natomiast w przypadku opłaty podwyższonej takie rozwiązanie jest a limine wykluczone – jest ono nie do pogodzenia z deklaratywnym charakterem podejmowanego orzeczenia. Rozwiązania łagodzące dolegliwość opłaty podwyższonej musiałyby być wpisane w normę materialną kreującą powinność jej poniesienia – konieczne byłoby wyraźne wskazanie przez ustawodawcę względnie wyprowadzenie w drodze wykładni przesłanek negatywnych, których wstąpienie powoduje, że opłaty podwyższonej nie nalicza się (przykładu wyprowadzenia takich przesłanek w drodze wykładni można upatrywać w powołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11)." NSA podzielił tym samym stanowisko NSA wyrażone w przywołanym wcześniej wyroku NSA z 7 czerwca 2022 r., III OSK 1099/21. W myśl tego stanowiska: "Ponoszenie opłat podwyższonych jest wynikiem realizacji odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska. Realizują one funkcję prewencyjną (...). Treść art. 292 i 293 p.o.ś. wskazuje, że odpowiedzialność administracyjna w tym zakresie jest odpowiedzialnością obiektywną, niezależną od winy (...). O ile dotkliwość stosowania odpowiedzialności obiektywnej w przypadku administracyjnych kar pieniężnych została zniwelowana przepisami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (Dział IVA k.p.a.), o tyle opłaty podwyższone będące odrębnym rodzajem sankcji nie doczekały się takiej regulacji prawnej. Takie złagodzenie sankcji, jakimi są opłaty podwyższone, znalazło swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/11) stwierdził, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś. przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres" (zob. też wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., III OSK 1296/21). W ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie przywołane judykaty są reprezentatywne dla aktualnego orzecznictwa i Sąd podziela wyrażone w nich stanowisko na gruncie tej sprawy, w tym konieczność pełnej wykładni art. 276 ust. 1 p.o.ś. i zawartego w nim sfomułowania "bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji". Tylko taka wykładnia, zdaniem Sądu, realizuje w pełni zasadę praworządności, na którą powołuje się Kolegium w zaskarżonej decyzji. Konfrontacja przedstawionego stanowiska ze stanowiskiem wyrażonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w decyzji z 22 października 2025 r. prowadzi konsekwentnie do wniosku, że decyzja ta zasługuje na uchylenie, jako że organ odwoławczy nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, odrzucając a limine potrzebę wyjaśnienia okoliczności związanych z uzyskaniem przez skarżącą spółkę kolejnego pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Tymczasem, przywołując raz jeszcze uchwałę NSA z 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11, "każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia w rozumieniu art. 180 i 181 p.o.ś. w związku z art. 276 ust. 1 p.o.ś. oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Dotyczy to więc okoliczności, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia został złożony oraz oceny, czy wniosek spełniał ustawowe wymagania oraz czy ustawodawca nie wprowadził terminu do wydania pozwolenia, jak ma to miejsce w przypadku pozwolenia zintegrowanego, dla którego wydania termin wynosi 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku zgodnie z art. 209 ust. 2 p.o.ś. Podmiot korzystający ze środowiska składając wniosek o wydanie pozwolenia powinien uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia, biorąc pod uwagę wymagania stawiane przez ustawodawcę eksploatacji danej instalacji, a w szczególności rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności." W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższa zasada znajduje potwierdzenie w treści art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ prowadząc postępowanie dowodowe obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, który następnie winien być poddany ocenie zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Stosowne ustalenia oraz ocenę organ obowiązany jest zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. przedstawić w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Znowu organ II instancji, rozpatrując odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji, ma zgodnie z art. 15 k.p.a. obowiązek ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia przez oba organy postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest ono prowadzone, tj. ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny materiału dowodowego oraz dokonania stosownych rozważań prawnych, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy ograniczył swoje rozważania do zarzutów podniesionych w odwołaniu, nie rozpatrując całokształtu sprawy, w szczególności pomijając okoliczności związane z udzieleniem nowego pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, co było konieczne w tej sprawie. Tym samym doszło do naruszenia art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 276 ust. 1 p.o.ś. Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni stanowisko Sądu, w tym zbada okoliczności związane z przebiegiem postępowania o udzielenie nowego pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Dotychczasowe stanowisko Kolegium opierało się wyłącznie na twierdzeniach organu pierwszej instancji, tj. Marszałka Województwa, który - jak wynika tylko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – wydał nowe pozwolenie emisyjne w dniu 31 stycznia 2024 r. Kopii tej decyzji, ani żadnych innych dokumentów ze sprawy pozwolenia emisyjnego nie ma w aktach administracyjnych. Niezbędne jest zatem przeprowadzenie dowodu z akt tamtego postępowania i ustalenie istotnych w sprawie okoliczności na podstawie treści złożonego wniosku, zakresu wezwań o uzupełnienie braków wniosku, prawidłowości dokonanych uzupełnień, terminowości czynności dokonywanych przez organy, z uwzględnieniem również wzmiankowanego w treści uzasadnienia decyzji sporu kompetencyjnego między Marszałkiem Województwa Małopolskiego a Prezydentem Miasta [...], rozstrzygniętego postanowieniem z 10 października 2023 r., III OW 124/23. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., co mając na względzie Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).