II SA/Kr 1541/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Sędziowie: NSA Jan Zimmermann WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Wojewody z dnia 11 sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej T. D. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 28 marca 2008r. T.D. , reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego G.J. , wystąpiła, na podstawie art.136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w obrębie Z. , oznaczonej jako działka nr 1 . Starosta T. decyzją z dnia [...] maja 2008r., nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji T.D. podniosła, iż organ l instancji wydał swoje rozstrzygniecie w oparciu o nieaktualny przepis prawa materialnego. Decyzją z dnia [...].12.2008r., nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty T. z dnia [...] 05.2008r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa lub gminy na podstawie ustawy z 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa Decyzją z [...] kwietnia 2009r., nr [...] Starosta T. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w Z. gm. T. , oznaczonej jako działka nr 1 , stanowiącej własność Gminy T. oraz odstąpił od ustalenia należności z tytułu zwrotu opisanej wyżej nieruchomości. Organ l instancji ustalił, iż działka nr 1 powstała z podziału działki nr 2 położonej w Z. gm. T. , którego dokonano na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] kwietnia 1996r. nr [...].. Równocześnie decyzja ta orzekała o przejściu prawa własności działki nr 1 na Gminę T. z przeznaczeniem pod budowę ulicy z dniem uprawomocnienia się decyzji. W/w decyzja został wydana w oparciu o art. 10 ust. 1, 3 i ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Swoje stanowisko organ administracyjny uzasadnił faktem, iż cel na który przyjęto przedmiotową nieruchomość (budowa ulicy), nie został zrealizowany. Oględziny przeprowadzone na nieruchomości wykazały, że ulica nie została tam urządzona, a ponadto w/w działka została ogrodzona i częściowo zabudowana przez właścicieli sąsiedniej działki nr 3. Równocześnie odstąpiono od ustalenia należności z tytułu zwrotu, gdyż postępowanie wyjaśniające wykazało, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość nie zostało wypłacone przez Gminę T. Odwołanie od w/w decyzji złożył w dniu [...] kwietnia 2009r. Wójt Gminy T. , który podniósł, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w szczególności art. 216 ust.2 pkt 3 u.g.n. przez zastosowanie rozszerzające wykładni przepisu. Równocześnie wskazano na brak zbadania przesłanek zbędności z art. 137 u.g.n. Ponadto Wójt Gminy T. wskazał, iż w sprawie winno być wzięte pod uwagę stanowisko B.M. zawarte w piśmie z 31 marca 2009 r., mimo że osoba ta nie jest stroną postępowania. Decyzją z dnia [...].08.2009r., nr [...] Wojewoda , działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 261, poz.2603 z 9 grudnia 2004r.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...].04.2009r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Organ odwoławczy uznał, iż Starosta T. przedwcześnie orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda stwierdził iż w świetle przepisu art. 137 ust. 1 rozstrzygnięcie o zwrocie lub odmowie zwrotu wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości powinno być każdorazowo poprzedzone ustaleniem, czy na tej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej wywłaszczenia (przejęcia) rozpoczęto lub nie rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia) oraz czy cel ten zrealizowano przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. Dopiero dokonanie ustaleń w powyższym zakresie przez organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości umożliwia temu organowi wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia o zwrocie lub o odmowie zwrotu nieruchomości. Natomiast ustalenia poczynione tylko w zakresie aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktów podjęcia w ciągu 7 lat od wywłaszczenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz ich zrealizowania przed upływem lat 10 od tej daty, nie dają organom wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji w kwestii zwrotu nieruchomości lub jego odmowy. Organ II instancji wskazał, że nie jest możliwe ustalenie chwili przejścia własności w/w nieruchomości na Gminę T. , bowiem na przedmiotowej decyzji brak jest klauzuli prawomocności. Uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie jest więc niezbędne, bowiem stwierdzenie braku uzyskania prawomocności przez w/w decyzję oznaczałoby, iż nie powstałby skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na Gminę T. Zarzucono także organowi l instancji, iż nie zebrał materiału dowodowego pozwalającego dokonać oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż samo ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości, obecne jej wykorzystanie nie ma znaczenia dla oceny zbędności (oględziny działki w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 20 marca 2009 r.), jeżeli cel po dacie wywłaszczenia został zrealizowany. Jeśli zatem nieruchomość została wywłaszczona na ściśle ustalony cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to zdaniem organu II instancji należy uznać, iż sam cel wywłaszczenia został zrealizowany. Również brak zrealizowania celu wywłaszczenia musi zostać potwierdzony odpowiednimi dokumentami np. od zarządcy drogi. Tymczasem w aktach sprawy w ogóle brak jest dokumentów pozwalających na ustalenie przesłanek z art. 137 u.g.n. tzn. czy przedmiotowa inwestycja w postaci budowy drogi była w ogóle rozpoczęta w ciągu 7 lat czy też nie, a następnie czy dokonano jakichkolwiek prac w zakresie budowy drogi i czy ewentualnie została zakończona przed upływem 10 lat. Organ odwoławczy zarzucił także, iż w aktach sprawy brak jest aktualnego odpisu księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda za przedwczesne ocenił stwierdzenie Starosty T. w kwestii odstąpienia od ustalania należności z tytułu zwrotu, bowiem w aktach zgromadzonych przez organ l instancji brak jest dowodów potwierdzających prowadzenie przez ten organ wyjaśnień w tym zakresie. Wobec powyższego, ze względu na niepełne zgromadzenie materiału dowodowego, a tym samym brak możliwości prawidłowego orzeczenia w sprawie, Wojewoda uznał rozstrzygniecie organu l instancji za przedwczesne. Zgodnie zatem z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 kp.a., organ odwoławczy uznał, iż nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie. Wskazano, iż w ewentualnym postępowaniu zwrotnym koniecznym będzie również zgromadzenie stosownych dokumentów potwierdzających twierdzenie organu l instancji, iż odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość nie zostało wypłacone. Natomiast w przypadku braku potwierdzenia tej sytuacji koniecznym będzie co najmniej ustalenie na ile aktualne zagospodarowanie terenu spowodowało zmianę wartości nieruchomości po dacie wywłaszczenia, a to w kontekście ewentualnych rozliczeń z tytułu zwrotu. Decyzję Wojewody z dnia [...].08.2009r., zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T.D. , reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego G.J. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze zarzucono organowi odwoławczemu naruszenie prawa materialnego tj. art. 137 u.g.n. oraz prawa procesowego tj. art. 7,8,10,11,77 i 80 k.p.a. oraz sprzeczność ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wyraźnie wskazuje, że w sprawie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości, bowiem organ l instancji "naocznie" stwierdził, ze ulica nie została urządzona. Zdaniem skarżącej uznanie, przez organ odwoławczy, iż koniecznym będzie zgromadzenie w aktach sprawy stosownych dokumentów potwierdzających, iż odszkodowanie nie zostało wypłacone prowadzi do absurdu i w pełni potwierdza działanie organu na zwłokę. Odpowiedź na skargę wniósł Wojewoda , reprezentowany przez radcę prawnego J.L. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na podstawy prawne i podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności podniesiono, iż organ l instancji nie dokonał odpowiedniej analizy art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z poźn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., podstawą uchylenia decyzji jest również stwierdzenie naruszenia postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...].08.2009r., w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od treści skargi. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozpoznanie skargi na decyzję organu II instancji, uchylającą rozstrzygnięcie organu l instancji - o zwrocie nieruchomości położonej w obrębie Z. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1 . Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji należy po pierwsze wskazać, iż podstawę prawną rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią wymienionego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W wypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie kasatoryjne, rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ wydający rozstrzygnięcie nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyroku z dnia 17 października 1996 roku, sygn. akt l SA/Gd 234/96, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność, zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Ponadto określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Dlatego "organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 Kodeksu. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego można, bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136, skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej część." (Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000/9/338). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu konieczności uzupełnienia materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie przesłanek z art. 137 u.g.n. W związku z powyższym Wojewoda wskazał na następujące braki w zgromadzonym materiale dowodowym: brak klauzuli prawomocności na decyzji z dnia [..].04.1996r. przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości na Gminę T. , brak aktualnego odpisu księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości, brak dowodów potwierdzających, iż odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość nie zostało wypłacone. Skoro decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wymienionego przepisu prawa. Organ II instancji nie rozważył czy dla rozstrzygnięcia sprawy rzeczywiście niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ l instancji w całości lub w znacznej części . Należy w tym miejscu wskazać, iż w myśl przepisu art. 106 § 4 k.p.a. organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy uprawniony był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie lub zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, iż organ ten jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy a skoro tak, to jego obowiązkiem jest uwzględnić cały materiał dowodowy jakim dysponuje w chwili orzekania (art. 77 § 1 kpa). Skoro więc organ odwoławczy uchyla się od rozpoznania i ocenienia całego materiału dowodowego - to tym samym narusza w sposób istotny art. 77 § 1 kpa. Podnieść należy, iż zgodnie z brzmieniem art.216 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21.08.1997r. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W orzecznictwie sądowym podkreśla się szeroki zakres rozumienia "nabycia" (nie tylko decyzje o wywłaszczeniu, ale również np. umowy cywilnoprawne). Jednocześnie wyraźny zapis ustawy wskazuje, że "skoro nieruchomość objęta przedmiotem żądania została zbyta nie na rzecz Skarbu Państwa, ale na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, to dyspozycja art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1997r. o gospodarce nieruchomościami nie pozwala na to, aby taka nieruchomość była objęta decyzją o zwrocie." - wyrok WSA w Rzeszowie z 20.03.2008r., sygn. akt II SA/Rz 888/07. Jak wynika z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...].04.1998r., sygn. akt [...] działka nr 4 obr. Z. przeszła na własność Gminy T. Na podstawie art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustawodawca jednoznacznie zdefiniował co rozumie przez pojęcie "zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". W art.137 wskazano, że nieruchomość uznaje się za zbędną na ceł określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W tym kontekście niestety nie ma możliwości przyjęcia innego rozumienia "zbędności" przedmiotowej nieruchomości np. ze względu na cel określony w decyzji zatwierdzającej podział i konieczność tworzenia oraz utrzymania przez gminę układu komunikacyjnego, który nadal znajduje swoje odzwierciedlenie w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z dowodów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż cel na który nastąpiło przejęcie nieruchomości, tj. urządzenie ulicy, jak wskazano w decyzji zatwierdzającej projekt podziału z dnia 20.04.1996r. nie został zrealizowany (dowód: protokół rozprawy z dnia 20.03.2009r, pismo mieszkańców Gminy z dnia 23.10.2007r. k. akt adm. [...], pismo B.M. k. akt adm. [...]). Bezspornym jest, iż nieruchomość ta zajęta bezprawnie przez A.R.-G. w 2006r. została następnie ogrodzona i wybudowano na niej basen (pismo urzędu Gminy w T. z dnia 8.04.2008r., k. akt adm. [...], pismo B.M. z 31.07.2007r., k. akt adm. [...]). Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do tych faktów realizujących przesłankę z art.137 pkt 2 powołanej wyżej ustawy. Zatem zarzuty podniesione przez organ odwoławczy, iż organ l instancji nie dokonał na gruncie przedmiotowej sprawy analizy zawartych w art. 137 u.g.n. przesłanek, tzn. nie rozstrzygnął kluczowej dla rozstrzygnięcia kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, należy ocenić za bezpodstawne. Jeżeli jednak organ odwoławczy uznał, że okoliczność braku zrealizowania celu wywłaszczenia powinna zostać potwierdzona jeszcze przez zarządcę drogi, to w ramach przysługujących mu kompetencji zgodnie z art. 136 mógł wystąpić o stosowne dokumenty. Wskazane przez Wojewodę braki dowodowe mogły zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, bez konieczności zwracania sprawy organowi l instancji w celu ponownego jej rozpoznania. Dokonanie wykładni prawa (art.216 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami) oraz oceny faktów i dowodów (np. samodzielne ustalenie kiedy decyzja z [...].04.1996r. stała się ostateczna) nie wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego w całości lub w znacznej części. Wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c " p.p.s.a., bowiem miały wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 pkt c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a