II SA/Kr 1543/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudzień 2011 r. sprawy ze skargi R.G. na postanowienie Wojewody z dnia 4 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji skargę oddala Prezydent Miasta K. postanowieniem znak [...] z dnia [...] maja 2011r., na podstawie art. 152 § 1 oraz art. 123 k.p.a., wstrzymał wykonanie ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych: "Przebudowa elewacji budynku przy ul. [...] w K. , polegająca na powiększeniu otworów okiennych oraz wykonaniu nowych otworów drzwiowych, budowa schodów zewnętrznych do istniejącego lokalu usługowego nr [...] i lokalu nr [...] wraz z przebudową i zmianą jego sposobu użytkowania na cele usługowe oraz dobudowa balkonu - w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami, na dz. nr 1 i nr 2 obr. [...]", wydanej na rzecz R.G. W uzasadnieniu organ podał co następuje: Postępowanie zakończone wyżej wymienioną decyzją o pozwoleniu na budowę zostało wznowione na wniosek K.A. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Podanie o wznowienie postępowania zawierało wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 152 § 1 kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę winni być właściciele samodzielnych lokali w budynku przy ul. [...] tworzący wspólnotę mieszkaniową, w tym także K.A. . Tymczasem decyzję o pozwoleniu na budowę doręczono jedynie jednemu ze współwłaścicieli, zarazem jednemu z siedmiu członków zarządu wspólnoty mieszkaniowej – A.G. Do wniosku o wznowienie K.A. dołączyła ekspertyzę stanu technicznego budynku z 2008 r., oraz decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , którą, na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, nakazano wspólnocie mieszkaniowej wykonanie m.in. "ściągi – ankry stabilizujące naroże budynku" i wymianę części stropów nad I piętrem. Z projektu budowlanego wynika, że pełne ściany zewnętrzne budynku ze standardowymi oknami mają być zastąpione ciągiem szklanych witryn sklepowych, a ekspertyzy i decyzji PINB wynika, że w budynku występują liczne rysy i pęknięcia wskazujące na zły stan fundamentów i osiadanie budynku. Zamierzona dobudowa balkonu, wyburzenie licznych ścian wewnątrz budynku mogą również wpłynąć na stabilność budynku W porównaniu z treścią ekspertyzy z 2008 r. wynikające z projektu budowlanego dane przyjęte do obliczeń nośności konstrukcji budzą wątpliwości i mogą nie opierać się na rzeczywistym stanie budynku. Do projektu bowiem przyjęto, że stropy są drewniane, a z ekspertyzy wynika, że ich część wymieniona została wcześniej na stropy typu WPS na belkach stalowych. Nadto w ekspertyzie stwierdzono, że z uwagi na ogólny stan techniczny budynku niedopuszczalne jest wykonywanie jakichkolwiek prac modernizacyjnych, adaptacyjnych itp. W zażaleniu na to postanowienie R.G. zarzucił mu naruszenie art. 152 § 1 kpa. Podniósł, że wbrew stanowisku organu, prawidłowo ustalone zostały strony postępowania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Stroną postępowania jest reprezentowana przez zarząd Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w K. , którą tworzą właściciele poszczególnych lokali w budynku, a nie sami właściciele. Wspólnota mieszkaniowa w drodze uchwał wyraziła zgodę na wykonywanie spornych robót budowlanych. K.A. , jako właścicielka lokalu mieszkalnego niesąsiadującego bezpośrednio z lokalami inwestora nie może być uznana za stronę postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Wnioskodawczyni oraz inni właściciele lokali w budynku przy ul. [...] w K. nie dysponuje interesem prawnym do samodzielnego występowania przed organami architektury. Poszczególni mieszkańcy, w tym wnioskodawczyni, legitymują się natomiast interesem faktycznym. Skarżący zakwestionował też stwierdzenie, jakoby w obecnym stanie technicznym budynku niedopuszczalne było wykonywanie jakichkolwiek prac naruszających konstrukcje wewnętrzne i zewnętrzne. Podał, że do dnia doręczenia zaskarżonego postanowienia wykonał już wszystkie prace konstrukcyjne wynikające z decyzji. Prace te wykonane zostały zgodnie z zatwierdzonym decyzją projektem budowlanym, bez uszczerbku dla stanu technicznego kamienicy i wykonywane były w czasie licznych kontroli organu nadzoru budowlanego, który nie znalazł powodów do wstrzymania wykonania prac budowlanych. Nadto wykonanie robót budowlanych odciążyło fundamenty budynku, a także wzmocniło konstrukcję budynku. W chwili obecnej inwestorowi pozostały do wykonania jednie prace wykończeniowe wewnątrz lokali stanowiących jego własność, na co nie jest już potrzebne pozwolenie na budowę. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji jest zatem bezprzedmiotowe. Ponadto skarżący wskazał, że ekspertyza, na którą powołuje się organ, została wydana bez przeprowadzenia odpowiednich badań geologicznych gruntu i fundamentów budynku. Ekspertyza ta jest wewnętrznie sprzeczna i zawiera wnioski końcowe oraz zalecenia niewynikające logicznie z treści ekspertyzy i sformułowane bez przeprowadzenia przez jej autora stosownych badań budynku. Osoby sporządzające projekt budowlany zapoznały się ze stanem technicznym budynku i uwzględniły powyższą ekspertyzę w trakcie prac projektowych. Nie zachodzą również rozbieżności pomiędzy ekspertyzą dołączoną do wniosku o wznowienie postępowania, a ekspertyzą projektanta. R.G. podniósł, że wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej winno być traktowane jako środek nadzwyczajny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. W przeciwnym razie może stanowić naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji zbyt pochopnie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r., znak [...], wydanym na podstawie art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243 poz. 1623 ze zm.) i art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., Wojewoda utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ drugiej instancji zwięźle przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że w trakcie postępowania zażaleniowego do akt dołączony został nieprawomocny wyrok Sądu Okręgowego w K. oddalający powództwo o uchylenie uchwał wspólnoty mieszkaniowej o wyrażeniu zgody na wykonanie robót remontowych i adaptacyjnych w budynku przy ul. [...] w K. Następnie stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zasadne, bowiem okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2011 r. o pozwoleniu na budowę. Wojewoda, powołując się na treść art. 152 § 1 k.p.a. zaznaczył, że wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Jeśli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 k.p.a., organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej. W niniejszej sprawie żadna z negatywnych przesłanek, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., nie występuje. Organ odwoławczy wskazał następnie, że zakres inwestycji ingerował nie tylko w części wspólne budynku jakimi są ściany zewnętrzne, ale również poprzez budowę schodów zewnętrznych ograniczał uprawnienia właścicielskie członków wspólnoty w stosunku do niezabudowanej części działki nr 1 . Należało uznać, że została zrealizowana przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazująca na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Zdaniem Wojewody istniała również przesłanka wznowienia, określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nowymi, istotnymi dowodami, istniejącymi w dacie decyzji i nieznanymi organowi, który ją wydał były zarówno decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], nakazująca wykonanie prac mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, które mogły stanowić zagrożenie dla konstrukcji budynku i jego użytkowników, jak i ekspertyza, będąca podstawą wydania decyzji nakazowej. R.G. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, w terminie wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił naruszenie art. 152 k.p.a. poprzez wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych pomimo braku zaistnienia ku temu ustawowych przesłanek, art. 7, art. 8, art. 11 art. i 77 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu strony w postępowaniu, niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, a także art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. R.G. podniósł, że występowanie w obrocie prawnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nie mogło mieć wpływu na wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Powołał przepis art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazując, że w razie spełnienia przewidzianych w nich wymogów właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nawet jeżeli organ posiadałby wiedzę o wydaniu decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to i tak byłby zobowiązany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor spełnił bowiem wszelkie ustawowe przesłanki. Nadto decyzja organu nadzoru budowlanego stanowi nakaz wykonania robót budowlanych i nie może być rozumiana jako zakaz uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę przed wykonaniem tych robót. Zdaniem skarżącego podstawą wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie może być również ekspertyza, dołączona do wniosku K.A. . Ekspertyza ta została sporządzona bez przeprowadzenia odpowiednich badań geologicznych gruntu i fundamentów budynku, zawiera też liczne nieścisłości, w sposób oczywisty rzutujące na jej wiarygodność. Na zlecenie skarżącego zostało sporządzone opracowanie, datowane na czerwiec 2011 roku pod tytułem "Opinia dotycząca aktualnego stanu technicznego konstrukcji budynku przy ul. [...] w K". Przedmiotowa opinia techniczna wskazuje na istnienie okoliczności faktycznych odmiennych od okoliczności powołanych w opracowaniu, dołączonym do wniosku o wznowienie. R.G. ponownie wskazał, że sporządzający projekt budowlany zapoznali się ze stanem technicznym budynku i mieli wiedzę o ekspertyzie, która później została przedstawiona przez K.A. Po rozpoczęciu robót budowlanych jeden z projektantów złożył pisemne oświadczenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, że prace objęte zakresem projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, nie będą miały negatywnego wpływu ma konstrukcję budynku. Skarżący, przytaczając argumenty z zażalenia, zarzucił, że K.A. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Stwierdził, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Prawidłowo ocenione ustalone w sprawie okoliczności nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 kpa powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Uzasadnienia postanowień organów obu instancji zawierają jedynie rozważania na temat przesłanek wznowienia postępowania, a nie stwierdzają, dlaczego organy uznały, że w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia zakwestionowanej decyzji. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem skargi nie jest ani prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też prawidłowość postanowień właściwych organów o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej tą decyzją. Przedmiotem skargi jest postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę podjęte na podstawie art. 152 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W doktrynie podkreśla się, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem stanu, gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o konieczności uchylenia decyzji. Wskazuje się, że organ nie może wstrzymać wykonania decyzji, gdy występuje negatywna przesłanka wznowienia określona w art. 146 § 1 kpa ( upływ 5 lub 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji ). Natomiast wystąpienie przesłanki określonej w art. 146 § 2 kpa ( nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej ) może być jedynie wynikiem ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a zatem nie może stanowić przeszkody do podjęcia postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 kpa nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji kończącej stanowiącej wznowione postępowania, oraz konieczności jej ewentualnego wyeliminowania z obiegu prawnego. Z natury rzeczy nie wchodzą w rachubę w takim wypadku zarzuty naruszenia norm prawa materialnego, które będą miały zastosowanie dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego. Powyższe stanowisko potwierdza analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego ( por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r. w sprawie I OSK 863/08 Lex nr 484864, wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 377/05 Lex nr 283091, wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 1514/05 Lex nr 227787). W rozpatrywanej sprawie organ I instancji miał podstawy do uznania, że istnieją warunki do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie o pozwolenie na budowę zostało wznowione na podstawie pkt 4 i pkt 5 § 1 art. 145 kpa. Organ wstrzymujący wykonanie decyzji na podstawie art. 152 § 1 kpa nie przesądza jeszcze o istnieniu podstawy wznowieniowej, ponieważ kwestia ta podlega merytorycznemu badaniu przed rozstrzygnięciem sprawy. W istocie więc organ nie mógł przesądzić o tym, czy K.A. przysługuje interes prawny uzasadniający jej udział w sprawie. Niezależnie jednak od tej okoliczności stwierdzić należy, że z żadnego dokumentu w sprawie nie wynika, aby organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę znany był fakt wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji związanej ze stanem przedmiotowego budynku, a także ekspertyza z 2008 r. dotycząca tego budynku. O istnieniu w/w dowodów organ powziął wiadomość dopiero z wniosku K.A. . Co przy tym istotne – zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa tj. w razie wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, następuje z urzędu lub na wniosek. Wobec powyższego dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające było prawdopodobieństwo uchylenia decyzji oceniane w nawiązaniu tylko do w/w przesłanki wznowieniowej. Dostarczona przez K.A. ekspertyza zwierała negatywną ocenę stanu technicznego obiektu i wyraźne ostrzeżenie przed prowadzeniem w nim jakichkolwiek robót budowlanych naruszających ściany konstrukcyjne. Ekspertyza ta stała się m.in. podstawą wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych. Wymienione okoliczności już same w sobie stanowiły wystarczającą podstawę do wydania postanowienia na podstawie art. 152 § 1 kpa. Podkreślić przy tym należy, że akceptowane przez Sąd stanowisko organu odnosi się tylko do prawdopodobieństwa, ocenianego w dodatku we wstępnym etapie postępowania. Szczegółowe, merytoryczne badanie następuje w dalszym toku postępowania wznowieniowego. Wtedy to obowiązkiem organu będzie merytoryczna ocena całego materiału, w tym też tego, który przedłożył skarżący zmierzając do obalenia wniosków ekspertyzy z 2008 r. W szczególności zaś organ rozważy wówczas, czy ekspertyza z 2008 r. zawiera wewnętrzne sprzeczności, czy została oparta na dostatecznych podstawach i czy jej wnioski są prawidłowe. W taki sam sposób organ oceni ekspertyzy dostarczone przez skarżącego. W nawiązaniu do twierdzeń skarżącego stwierdzić należy, że z treści zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika, aby projektantom znana była treść ekspertyzy z 2008 r. i wydanej na jej podstawie decyzji PINB. Dla oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę organ mógł uwzględnić więc założenie, że to projekt został opracowany przy przyjęciu nieprawidłowych danych technicznych budynku. W takiej zaś sytuacji, wbrew poglądowi skarżącego, projekt ten mógłby podlegać negatywnej weryfikacji w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że zabezpieczający charakter przepisu art. 152 § 1 kpa i użyte określenie "okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo" nie daje żadnych podstaw do przesądzenia, iż rzeczywiście decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania. O tym zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania nadzwyczajnego - wznowieniowego. Do zastosowania zaś art. 152 § 1 kpa wystarczy wskazanie tylko prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa ( por. wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2006 r., Lex nr 283091 ). Z powyższych względów nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł o jej oddaleniu.