II SA/Kr 1546/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. P. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: I. umorzyć postępowanie sądowe; II. zarządzić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. P. w K. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 28 września 2015 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. P. w K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 29.06.2015 r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, miejscami postojowymi na poziomie terenu, drogą wewnętrzną i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w K." - działając na podstawie: - art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647); - art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. nr 80 poz. 903); - art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267); utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Opisaną na wstępie decyzją organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalił na wniosek K. P. prowadzącego działalność gospodarczą F.H.U. [...] K. P. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, miejscami postojowymi na poziomie terenu, drogą wewnętrzną i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w K.". W uzasadnieniu decyzji podano, że dla obszaru objętego wnioskiem brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeprowadzono więc postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym art. 59 i następne cyt. wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W trakcie postępowania został opracowany projekt decyzji, analiza urbanistyczno architektoniczna - przez osobę uprawnioną znajdująca się na liście, o której mowa w art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji odpowiedział stronie odwołującej się na jej zarzuty podkreślając i omawiając znaczenie zasad reprezentacji w przedmiotowym postępowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. P. w K. działającej przez W. S. - Administratora jako strony tego postępowania. Przedstawiono także szczegółowo obowiązujący stan prawny w zakresie ustalania warunków zabudowy, oraz wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej, które pozwoliły orzec zgodnie z wnioskiem. Do decyzji zostały dołączone załączniki: warunki zabudowy jako załącznik nr 1 z załącznikiem graficznym mapą ewidencyjną w skali 1 : 1000, oraz jako załącznik nr 3 wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej wraz z załącznikiem graficznym mapą ewidencyjną w skali 1 : 1000. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła w przepisanym terminie Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. P. w K.. Wniosła o uchylenie decyzji i odmowę ustalenia warunków zabudowy. Strona zakwestionowała stanowisko organu I instancji co do braku reprezentacji w postępowaniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości - właścicieli wyodrębnionych lokali, którzy posiadają własne indywidualne interesy prawne i powinni być traktowani jako strony postępowania. Ponadto kwestionowana decyzja narusza zasady ładu przestrzennego, oraz przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu (..) gdyż nie wskazuje konkretnie działki sąsiedniej pozwalającej na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów. Strona wskazała na brak dostępu do drogi publicznej, oraz fakt iż zjazd na drogę publiczną jest dopiero projektowany. Wadliwie również zdaniem strony skarżącej wyznaczono parametry inwestycji określając je tylko w sposób widełkowy " od...do", a także liczbę miejsc parkingowych bez wskazania wielkości powierzchni projektowanych lokali mieszkalnych co ma skutkować niedoszacowaniem miejsc postojowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż przedmiotem sprawy administracyjnej zakończonej kwestionowaną obecnie decyzją było ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, miejscami postojowymi na poziomie terenu, drogą wewnętrzną i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w K.". Organ odwoławczy wskazał, iż powstaje w pierwszej kolejności potrzeba rozpatrzenia poprawności reprezentacji w przeprowadzonym postępowaniu właścicieli lokali mieszkalnych budynku przy ul. P. w K. wyłącznie poprzez Administratora Wspólnoty Mieszkaniowej tej nieruchomości W. S.. Organ podniósł, iż w aktach sprawy znajduje się uchwała z dnia 16.02.2010 r. Wspólnoty Mieszkaniowej [...] ul. P. w K. powołująca Zarząd w osobach M. G. i P. S., T. G. i A. S., oraz umowa o administrowanie nieruchomością wspólną zawarta w dniu 9 lipca 2010r w K. pomiędzy Zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w osobach M. G. i P. S., a W. S. - Administratorem. Wedle zapisu § 6 tej umowy udzielono Administratorowi pełnomocnictw do działania w imieniu Wspólnoty, w tym do reprezentowania Wspólnoty wobec organów administracji rządowej i samorządowej oraz w stosunkach z członkami Wspólnoty. W aktach sprawy znajduje się także wypis z m.in. działki nr [...] zabudowanej budynkiem przy ul. P. potwierdzający prawo własności w określonych udziałach osób tworzących Wspólnotę Mieszkaniową tej nieruchomości. Z przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903, ze zm.) wynika, że wspólnota mieszkaniowa, którą tworzy z mocy prawa ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, stanowi sposób władania nieruchomością wspólną zgodnie z interesem właścicieli lokali. Stosownie do treści art. 6 tej ustawy wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a zatem jest tzw. ułomną osoba prawną. Mimo tego, że nie posiada osobowości prawnej może jednak być podmiotem praw i obowiązków. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika także dla wspólnoty mieszkaniowej zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Z kolei, jak stanowi art. 21 ust. 1 tej ustawy, to zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz, oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali jeśli wspólnota ma wyodrębnionych więcej niż 7 lokali. Dodać należy, że gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie (art. 21 ust. 2 przywołanej ustawy). Kolegium zwróciło się w toku postępowania odwoławczego do wszystkich osób tworzących Wspólnotę Mieszkaniową [...] przy ul. P. o wykazanie swojego interesu w postępowaniu , opartego na przepisach prawa. Kilkoro z tych osób odpowiedziało, że nie mają zamiaru występować osobiście, a tylko przez Administratora Wspólnoty Mieszkaniowej. Kilkoro z pytanych wyraziło wolę uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony wywodząc istnienie swojego interesu prawnego i statusu strony postępowania z prawa własności. Piszący wskazywali na sąsiedztwo z terenem projektowanej inwestycji, ewentualność uszczerbku swoich praw poprzez hałas, zacienienie, obciążenie drogi publicznej. W ocenie Kolegium sam fakt zamieszkiwania na sąsiedniej do terenu inwestycji działce i obawa o ewentualne utrudnienia, spodziewane uciążliwości wynikające z sąsiedztwa projektowanego budynku - w sytuacji, gdy tworzących tę wspólnotę właścicieli lokali reprezentuje zgodnie z przywołanymi przepisami ustawy o własności lokali wspólnota mieszkaniowa, nie uprawnia do przyjęcia, że osobom tym przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie. Wskazane przez osoby domagające się uczestnictwa w postępowaniu M.W. W., B. T. U., A. D., A.A. S., J. S. przesłanki obrony swoich praw przed uszczerbkiem spowodowanym ewentualnie przez planowaną inwestycję nie uprawniają do przyjęcia, że przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a Zdaniem organu z indywidualnym interesem prawnym mamy do czynienia wówczas, gdy dotyczy on konkretnej osoby i odnosi się bezpośrednio do jej sytuacji prawnej, której przepisy zapewniają ochronę w sferze prawa administracyjnego. Podnoszone zastrzeżenia jak obciążenie hałasem i emisją spalin, obciążenie drogi publicznej spowodowanych bezpośrednim sąsiedztwem projektowanego obiektu uznane zostały za interesy faktyczne, a nie prawne, dające odrębną legitymację procesową. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi prawa do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osoby trzeciej ( art. 63 ust. 2 cyt. wyżej ustawy). Przeprowadzone wyjaśnienia pod kątem ustalenia, czy występują okoliczności, uprawniające w/w osoby do indywidualnego udziału w postępowaniu administracyjnym obok zarządu wspólnoty, która występowała w sprawie jako strona i korzystała ze środków procesowych pozwalających na kwestionowanie decyzji nie potwierdziły zasadności Ich żądania. Organ podkreślił, iż z analizy akt sprawy wynika dalej, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej gdzie podmiotem praw i obowiązków jest Wspólnota Mieszkaniowa [...] ul. P. działająca za swoich członków został wykazany i uwzględniony jej interes prawny. Wspólnota wykazała sposób swojej reprezentacji przez Zarząd i Administratora W. S.. Strona ta była prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania. W dacie wydania przedmiotowej decyzji teren inwestycji nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego co pozwoliło przeprowadzić postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i następne ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588) dalej ustawa. Organ powołał art. 61 ww. ustawy. Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. pkt l ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanym dalej w skrócie rozporządzeniem. Cytowane ostatnio przepisy wykonawcze zobowiązują organ administracji do ustalenia obok wymienionych wcześniej przesłanek także; linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do działki, albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu. W aktach sprawy znajdują się wymagane opinie organów , o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy w tym Wydziału Kształtowania Środowiska UM z dnia 19.02.2015 r. w zakresie ochrony środowiska, ZIKiT z dnia 20.02.2015 r. w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego, opinia Rady Dzielnicy VIII nr VI/ 69/2015 z dnia 4.03.2015 r., opinie Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z dnia 23.03.2015 r. Dołączono również opinię Zespołu Urbanistycznego powołanego do merytorycznego opiniowania wniosków w zakresie ustalania warunków zabudowy. Zasadniczym dowodem w sprawie jest znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczno architektoniczna sporządzona przez uprawnioną do sporządzania takich opracowań inż. arch. A. S. wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. Zgodnie z ogólną zasadą, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) - zwanej dalej .ustawą", każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może zatem zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Po dokonaniu analizy ustalonych w decyzji warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu, oraz jego zabudowy Kolegium stwierdziło, że opracowane zostały zgodnie zapisami w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, z akt sprawy wynika też, że ustalenie wskaźników kształtujących nową zabudowę w zakresie linii zabudowy, stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, szerokości i wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu znajduje swe uzasadnienie w wynikach analizy i, co za tym idzie, wskaźniki te należy uznać za wyznaczone właściwie Linia zabudowy dla projektowanej zabudowy została wyznaczona w oparciu o przepis § 4 pkt.3 Rozporządzenia w odległości 10 m od granicy z działką drogową nr [...], w nawiązaniu do linii zabudowy budynku przy ul. P., kolejny parametr wskaźnik powierzchni nowoprojektowanej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji na poziomie od 21 % do 25% w oparciu o średni wskaźnik w obszarze, zaś wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 30 % ( § 5 ust. 1 Rozporządzenia ) natomiast ustalenie szerokości elewacji frontowej w przedziale 15 m do 22,5 m z tolerancją ± 20% jest zgodne z przepisami i dokonanymi w analizie architektoniczne - urbanistycznej obliczeniami. Wyznaczono w oparciu o przepis § 7 cyt. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, którą ustalono na poziomie 10 do 13 m, zaś geometria dachu - dach płaski została ustalona odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jest to zgodne z § 8 Rozporządzenia i wynika z wyników przeprowadzonej analizy. Podstawowym zarzutem obok wyżej omówionej kwestii ustalenia stron postępowania są naruszenia zasad ustalania warunków zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ stwierdził, iż w wyznaczonym prawidłowo obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Są to działki nr [...], [...], [...] obr. [...], zabudowane budynkami wielorodzinnymi przy ul. P. i [...]. Projektowana zabudowa ma kontynuować parametry wymienionych budynków, oraz analizowanej zabudowy wyznaczonego obszaru. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Innymi słowy, nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). W wynikach analizy wykazano iż w obszarze analizowanym występują: funkcja mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna, w tym jednorodzinna z usługami, oraz obiekty infrastruktury technicznej. Wykazano więc, iż wnioskowany budynek mieszkaniowy wielorodzinny będzie kontynuował funkcję obiektów występujących w obszarze analizowanym. W ocenie organu, podniesiony zarzut dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej jest nie uzasadniony. Posiada on bowiem bezpośredni dostęp do tej drogi. W zakresie wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego znalazły się budowa drogi wewnętrznej i zjazdu, zaś warunki ich realizacji uzyskały akceptację zarządcy drogi (opinia ZIKiT z 20.02.2015r) i zostały ustalone w decyzji w warunkach zabudowy i zagospodarowania (załącznik nr 1 ). Inwestor wskazał, iż urządzi je na części działki nr [...] i [...] obr. [...]. W wykonaniu tego zobowiązania została zawarta umowa darowizny nieruchomości pomiędzy Inwestorem, a ZIKiT. W zakresie tematu wnioskowanej inwestycji znalazła się budowa garażu podziemnego, oraz miejsc postojowych usytuowanych na własnym terenie poza pasami dróg publicznych. Wszelkie szczegółowe rozwiązania architektoniczne i urbanistyczne, uwzględniające m.in. problematykę oddziaływania planowanej inwestycji na otaczające ją tereny, zabudowę, elementy infrastruktury technicznej i zieleń (w tym dotyczące odległości projektowanej inwestycji od granic działek sąsiednich, kwestii przesłaniania, zacieniania i ograniczania przewietrzania terenów sąsiadujących z planowaną inwestycją), a także szeroko pojętej ochrony faktycznych interesów stron postępowania, badane i kontrolowane będą pod kątem zgodności z przepisami odrębnymi i zapisami przedmiotowej decyzji na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a ewentualna niezgodność przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań z aktami prawnymi odnoszącymi się do wymienionych powyżej kwestii może skutkować sytuacją w której pozwolenie na budowę nie zostanie udzielone. W niniejszej sprawie wnioskowana inwestycja może zostać zrealizowana, gdyż realizuje warunek łącznego spełnienia ustawowych przesłanek, co zostało wykazane w decyzji organu I instancji. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. P.. Strona skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 28 w związku z art. 7 kodeksu postępowania wobec orzeczenia, iż wskazane przez członków wspólnoty mieszkaniowej przesłanki nie pozwalają na uznanie ich za strony postępowania administracyjnego, podczas gdy okoliczności podniesione przez członków wspólnoty wskazują na istnienie interesu prawnego (a nie tylko faktycznego) wywodzonego z przepisów praw materialnego, a to art. 140 i nast. Kodeksu cywilnego, co jest wystarczające do uznania członków wspólnoty mieszkaniowej za strony postępowa-administracyjnego; - naruszenie art. 15 w związku z art. 138 § 1 k.p.k., poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na ustaleniach organu l instancji, w wyniku czego utrzymano w mocy wadliwą Decyzję Prezydenta; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej Decyzji oraz poprzedzającej ją Decyzji Prezydenta; W ocenie strony skarżącej rozstrzygniecie SKO nie spełnia wymogów określonych zasadą dwuinstancyjności. Jest tak, gdyż organ odwoławczy nie ustosunkował się merytorycznie do żadnego z podniesionych zarzutów przez stronę skarżącą, ograniczając się jedynie do powtórzenie wniosków Decyzji Prezydenta. Pismem z dnia 5 lutego 2016 r. strona skarżąca cofnęła skargę. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarżący może rozporządzać skargą. Oznacza to, że może zrezygnować z kontynuowania postępowania sądowego cofając skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd, chyba że zmierzałoby do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętej wadą nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż cofnięcie skargi, w niniejszej sprawie, jest dopuszczalne, wobec czego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umorzył postępowanie w sprawie. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.