II SA/Kr 1554/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Renata Czeluśniak SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 października 2015r, [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Prezydenta Miasta kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; Decyzją z dnia 22 lipca 2011r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w zakresie punktu I decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2008r., znak: [...] orzekającą w tym punkcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z dnia 15 grudnia 1986r., nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K., obj. Lwh [...] Kw [...] l. kat. [...] o pow. 294 m2 zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. B. w zakresie dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w [...] części działki nr [...] zabudowanej budynkiem położonym przy ul. B. w K. związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...] w tym budynku, z uwagi na fakt, że w tej części decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W pozostałej części w pkt II decyzja stwierdzała nieważność decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego Kraków - Śródmieście z dnia 15 grudnia 1986r., i w tym zakresie orzekała co do istoty sprawy w ten sposób, że stwierdzała, że decyzja z dnia 15 grudnia 1986r., nr [...] w przedmiocie przejścia na własność Skarbu państwa nieruchomości położonej w K., obj. Lwh [...] Kw [...] l.kat. [...] o pow. 294 m2 zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. B. w zakresie dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w [...] części działki nr [...] zabudowanej budynkiem położonym przy ul. B. w K. związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...] w tym budynku została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie stwierdzono w tym zakresie jej nieważności gdyż wywołała nieodwracalne skutki prawne. WSA w Krakowie wyrokiem z 9 kwietnia 2014r., II SA/Kr 162/14 uchylił decyzję z dnia 22 lipca 2011r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu. Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną i sprawa toczy się przed NSA pod sygn. I OSK 1783/14. Skarb Państwa - Gmina Miejska Kraków złożył 18.06.2015r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 lipca 2011r., wskazując jako podstawę art. 145a § 1 kpa i przywołując wyrok TK z dnia 12 maja 2015r. o sygn. P 46/13 orzekający o niezgodności art. 156 § 2 kpa z Konstytucją RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 17 lipca 2015r., znak: [...] odmówiło Skarbowi Państwa i Gminie Miejskiej Kraków wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 lipca 2011r. Skarb Państwa - Gmina Miejska Kraków złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 lipca 2015r., znak: [...]. W uzasadnieniu wnioskodawca podtrzymał argumentację zawartą we wniosku o wznowienie jako podstawę wznowienia postępowania wskazując art. 145a § 1 kpa i wyrok TK z dnia 12 maja 2015r. o sygn. P 46/13 orzekający o niezgodności art. 156 § 2 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 8 października 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 149 § 3 i art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 i 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 17 lipca 2015. W uzasadnieniu organ podał, iż przesłanką niedopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest wniesienie na tę decyzję skargi do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko nie zostało wyrażone wprost w żadnym z przepisów ustaw procesowych, ale znajduje oparcie w treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), regulującego skutki prawomocności orzeczeń sądu administracyjnego. W myśl powołanego przepisu, prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe. Sformułowany w tym przepisie pozytywny skutek prawomocności orzeczeń sądowych wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania przez organy administracji publicznej, tak na wniosek, jaki z urzędu. Nie mogłoby bowiem w tym postępowaniu zapaść inne rozstrzygniecie niż orzeczenie sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na ostateczną decyzję (tak m. in. T. Woś, [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2009, s. 349, K. Sobieralski, Glosa krytyczna do wyroku WSA w Łodzi z 21 września 2007 r., I SA/Łd 744/07, OSP 2008, nr [...], s. 927-928, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2006 r., II FSK 612/0500, ONSAiWSA 2007, nr [...], poz. 120). Wobec tego wniesienie skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję administracyjną czyni niedopuszczalnym wszczęcie przez organy administracji postępowania w celu zmiany bądź uchylenia tej decyzji w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania. Kolegium podtrzymało w całości uzasadnienie postanowienia poprzednio orzekającego składu, oraz przytaczanych w nim orzeczeń sądów administracyjnych odrzucających jakiekolwiek ingerencje organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym jako wykraczającą poza dyspozycję przepisu art. 54 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako niedopuszczalną godzącą w określoną w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu (decyzja z dnia 22 lipca 2011r. znak: [...] jest przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny - sygn.. akt I OSK 1783/14 - postępowanie przez NSA w toku). To Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, nie będąc związany treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył Skarb Państwa - Gmina Miejska Kraków zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 kpa, poprzez ich błędne zastosowanie; 2) art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie; 3) art. 145a oraz art. 149 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie; 4) art. 149 § 3 kpa poprzez jego błędne zastosowanie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia tego organu i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, iż wyraźna dyspozycja art. 145a kpa stanowi samodzielną przesłankę wszczęcia postępowania administracyjnego, przy jednoczesnym braku negatywnych ustawowych przesłanek formalnych lub materialnych odnośnie wszczęcia postępowania wznowieniowego, przepisy prawa nie przewidują możliwości odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego konkretnego aktu administracyjnego. Nadto przepisach regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi w sposób jednoznaczny została unormowana jedynie sytuacja, gdy postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania zostało wszczęte przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Postępowanie sądowe podlega wówczas obligatoryjnie zawieszeniu, prymat ma postępowanie administracyjne (art. 56 p.p.s.a). Przepisy p.p.s.a. nie regulują jednak sytuacji odwrotnej - gdy skarga do sądu poprzedza wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do weryfikacji decyzji ostatecznej. Sądy administracyjne dokonują kontroli decyzji ostatecznych tylko pod kątem ich zgodności z prawem. Sąd może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Nie każda więc z przesłanek wznowienia postępowania (określonych w art. 145 § 1 kpa), nawet jeśli zostanie stwierdzona przez sąd, będzie skutkować uwzględnieniem skargi. Charakter części z nich wskazuje, iż mogą one zostać ujawnione lub nastąpić po wydaniu decyzji (nie mogą zatem być brane pod uwagę przy ocenie legalności działania organu) lub nawet ujawnić się po wydaniu orzeczenia przez sąd administracyjny. Ponadto wystąpienie niektórych z nich nie jest związane z naruszeniem prawa. Nie uprawniają one zatem Sądu do zastosowania środka, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por. pogląd wyrażony w wyroku NSA z 20.1.2006 r., I FSK 518/05, czy z 25.11.2005 r., I FSK 306/05, tak też B. Gruszczyński: op. cit., s. 610-611). Tym samym skoro sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem aktu administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dniu jego wydania, to nawet prawomocność orzeczenia sądu nie może wyłączać możliwości wzruszenia decyzji ocenianej przez sąd w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli nowe okoliczności lub dowody zostały ujawnione lub powstały dopiero po wydaniu decyzji lub nawet po rozpoznaniu skargi przez sąd (por. T. Woś: op. cit., s. 515-516; B. Gruszczyński: op. cit., s. 611, wyrok NSA z 30.4.1986 r., SA/WR 137/86, ONSA 1986, nr l, póz. 29, możliwość taką dopuszcza również J.P. Tarno, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 241, zastrzegając jednak, iż o tym, które z postępowań - sądowoadministracyjne czy administracyjne - ma być wznowione, powinny decydować te przesłanki wznowienia, które są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu). Zawisłość sprawy przed sądem administracyjnym nie stanowi więc w każdym przypadku o niedopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Łodzi z dnia 21 września 2007 r. I SA/Łd 744/07). Nadto wskazano, iż brak jest kategorycznych przesłanek dla zakazu likwidacji nagle dostrzeżonej wady postępowania administracyjnego w drodze wznowienia postępowania. Nadrzędnym dążeniem organów państwa powinno być usunięcie z obrotu prawnego tych rozstrzygnięć, które zostały podjęte w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania. Wykładnia przepisów proceduralnych musi więc być dokonywana tak, aby ,jak najefektywniej (szybko i skutecznie) eliminować takie wadliwe rozstrzygnięcia, chroniąc w ten sposób obywatela przed niepotrzebnym oczekiwaniem na ostateczne rozstrzygnięcie jego sprawy. Przesłanka wznowienia postępowania określona w § 145a kpa niewątpliwie dotyczy opisywanej wyżej sytuacji. Organ wydając decyzję działał w pełni legalnie nie naruszając żadnych obowiązujących w dacie wydawania decyzji przepisów, trudno więc znaleźć podstawę do rozstrzygania przez sąd administracyjny, która miałaby uwzględniać stan zaistniały po wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli sądu. Trudno też dopatrzyć się jakiejkolwiek negatywnej przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego skutkującej odmową jego wznowienia. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje usunięcia określonego przepisu z systemu prawnego ex tunc - gdyby tak było skutkowałoby to możliwością stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej. Przepis traci moc od dnia wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny (chyba że postanowi on inaczej - przesuwając ten termin w czasie). W związku z czym ocena legalności działania organu co do zasady nie może obejmować skutków wydanego przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia. Przesłanka wznowienia wskazana w art. 145a kpa jest bardzo specyficzna i jak wyżej wskazano nie wiąże się z naruszeniem przepisów przez organ wydający decyzję a dotyczy późniejszej zmiany tych przepisów, z którą jednak ustawodawca wiąże możliwość wznowienia postępowania. Powoływanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie na orzecznictwo dotyczące braku możliwości wznowienia postępowania w przypadku złożonej do sądu administracyjnego skargi dotyczy zaś tylko przesłanek wznowienia istniejących w dacie wydawania decyzji, będącej przedmiotem zaskarżenia, a zatem tylko jeśli wada postępowania organu istniała (we wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przypadkach) już w dacie wydania decyzji przez organ. Nadto złożenie skargi do sądu administracyjnego nie musi prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia - skarga może być odrzucona z powodu nieuzupełnienia braków formalnych - co przy założeniu braku możliwości wznowienia postępowania i upływie terminu miesiąca od dowiedzenia się o przesłance wznowienia trwale pozbawiłoby stronę możliwości rozpatrzenia sprawy zarówno na drodze administracyjnej jak i sądowo - administracyjnej. W kpa brakuje odpowiednika art. 56 p.p.s.a., stanowiącego, iż "razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, a poglądy prawne w niej przedstawione zasługują na aprobatę. W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że organ błędnie powołał się na art. 170 p.p.s.a. i orzecznictwo dotyczące tego przepisu, albowiem aktualnie brak prawomocnego orzeczenia sądu, który orzekłby odnośnie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lipca 2011r. znak: [...]. Od wyroku WSA w Krakowie z 9 kwietnia 2014r., II SA/Kr 162/14, który uchylił decyzję z dnia 22 lipca 2011r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu, złożona została skarga kasacyjna i sprawa toczy się przed NSA pod sygn. I OSK 1783/14. W obrocie prawnym występuje zatem ostateczna decyzja kończąca postępowanie, co do którego złożono wniosek o wznowienie postępowania, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Toczące się, a nie zakończone prawomocnie postępowanie sądowo administracyjne, nie stanowi zatem formalnej przeszkody do wszczęcia na podstawie art. 145a § 1 kpa postępowania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 lipca 2011r. Przechodząc do dalszych rozważań należy wskazać, że o ile co do zasady zgodzić się należy z organem, że postępowania: administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania zakończonego aktem, w stosunku do którego toczy się wcześniej wszczęte postępowanie sądowe nie mogą się toczyć równolegle, to poglądu takiego nie można utożsamiać z formalną przeszkodą do samego wszczęcia takiego postępowania administracyjnego. Z jednej strony przepisy p.p.s.a. nie regulują bowiem sytuacji gdy skarga do sądu poprzedza wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do weryfikacji decyzji ostatecznej. Z drugiej natomiast strony brak w k.p.a. analogicznego przepisu jak art. 56 p.p.s.a. W ocenie Sądu, w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania - po wniesieniu skargi do sądu na akt kończący to postępowanie, należy zająć stanowisko analogiczne do przyjętego w powołanym przepisie. Postępowanie administracyjne powinno zostać wszczęte i zawieszone przez organ z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Jeżeli natomiast w wyniku postępowania sądowego, dojdzie do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego, organ stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., umorzy podjęte postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Inna niż przedstawiona powyżej wykładnia, mogłaby prowadzić do utraty przez stronę uprawnienia do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania z uwagi na upływ terminu do jego wniesienia, który zgodnie z art. 145a § 2 k.p.a., upływa po terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i to w sytuacji, gdy dyspozycja art. 145a kpa stanowi samodzielną przesłankę wszczęcia postępowania administracyjnego, przy jednoczesnym braku negatywnych ustawowych przesłanek formalnych lub materialnych odnośnie wszczęcia postępowania wznowieniowego. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.