II SA/Kr 1559/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi L.K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 24 października 2018 r. znak: [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącego L.K. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia 24 października 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r poz. 1257 ze zm.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania L. K. i I. R. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 września 2018 r. Nr [...], znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. W. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym, ul. [...], dz. nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w Krakowie – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydent Miasta Krakowa, decyzją Nr [...] z dnia 6 września 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 22 czerwca 2018 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla A. W. dla zamierzenia budowlanego: "Budowa wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym; ul. [...], dz. nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...]". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że: inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym niniejszą decyzją; projektowana inwestycja znajduje się na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Oficerskie" w Krakowie, zatwierdzonego Uchwałą Nr LXII/888/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2012 r. na obszarze oznaczonym w graficznym załącznika do planu jako MW(N).6 – tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej; projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Oficerskie", a także wymaganiami ochrony środowiska; projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; projektant i sprawdzający dołączyli do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej; projekt budowlany jest wykonany przez osoby uprawnione; obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, określony przez projektanta obejmuje działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...]; Miejski Konserwator Zabytków w K. postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2018 r., znak: [...], zezwolił na prowadzenie robót w budynku przy ul. [...] w Krakowie figurującego w gminnej ewidencji zabytków. Od powyższej decyzji wspólne odwołanie wnieśli L. K. i I. R.. W odwołaniu podniesiono, że gospodarzem budynku przy ul. [...] jest Zrzeszenie Właścicieli Nieruchomości, które jest inwestorem wszystkich inwestycji i posiada na etacie radcę prawnego, a zostało pominięte w decyzji; że A. W. nie jest inwestorem, bo mieszka w innym lokalu; że inwestycja finansowana jest przez Zrzeszenie Właścicieli Nieruchomości z budżetu nieruchomości, a nie przez A. W.; że za poprawność prawną tej inwestycji odpowiada Zrzeszenie Właścicieli Nieruchomości, a nie A. W., oraz, że decyzja tworzy fikcję prawną. Na skutek odwołania Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 24 października 2018 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że żaden z przepisów ustawy prawo budowlane ani przepisów wykonawczych do tej ustawy nie zobowiązuje organu administracji architektoniczno-budowlanej do kontroli, kto ma być inwestorem danej inwestycji. W badanej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę złożyła A. W., za pośrednictwem pełnomocnika, a we wniosku tym wskazała, że inwestycja dotyczy budowy wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w Krakowie. W aktach znajduje się oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące ul. [...] w Krakowie, podpisane przez A. W.. Słusznie zatem organ I instancji decyzje wydał osobie, która złożyła wniosek w tej sprawie. Wskazane w odwołaniu Zrzeszenie Właścicieli Nieruchomości nie jest ujawnione w rejestrze gruntów, ani podmiot ten nie zgłosił swojego udziału w postępowaniu, załączając dokumenty uprawniające do posiadania przez ten podmiot przymiotu strony tego postępowania. Jak wynika z pisma odwołujących się z dnia 16 sierpnia 2018 r., od Zrzeszenia Właścicieli Nieruchomości dowiedzieli się, że planowana inwestycja dotyczy mieszkania ul. [...], i wyrażają oni zgodę na planowaną inwestycję w tym mieszkaniu. Zaskarżona decyzja wydana została prawidłowo, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie mogą być uznane. Zgodnie z art. 10 § 1 i 61 § 4 k.p.a. strony postępowania zostały prawidłowo zawiadomione o wszczęciu postępowania z wniosku o pozwolenie na budowę, pismem z 7 sierpnia 2018 r., co zapewniło im czynny udział w postępowaniu. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością objętą planowaną inwestycją. Projekt budowlany dotyczący budowy wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym, ul. [...], dz. nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w Krakowie nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Oficerskie" w Krakowie, zatwierdzonego Uchwałą Nr LXII/888/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2012 r. Projekt budowlany nie narusza także przepisów obowiązującego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projekt budowlany jest kompletny, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 prawa budowlanego i sporządzony został przez osobę uprawnioną, legitymującą się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi (art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), i aktualnym na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Projektant i sprawdzający, zgodnie z art. 20 ust. 4 prawa budowlanego, do projektu budowlanego dołączyli oświadczenia, o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Planowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z przepisami o ochronie środowiska. Planowana inwestycja nie znajduje się w obszarze Natura 2000 i nie wymaga oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Wszystko to wyczerpuje zatem wymogi przewidziane przez przepisy art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 33 ust. 2 powołanej ustawy prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 prawa budowlanego pełną odpowiedzialność za opracowany projekt budowlany ponosi projektant wraz ze sprawdzającym projekt. Rozstrzyganie wszelkich ewentualnych sporów pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości o naruszenie własności może odbywać się wyłącznie na drodze cywilnoprawnej, a nie administracyjnej. Badana decyzja w świetle przepisów ustawy prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy, w ocenie organu odwoławczego, nie budzi zastrzeżeń. Pismem z dnia 13 listopada 2018 r. L. K. złożył skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) błędną wykładnię art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 prawa budowalnego przez przyjęcie, że A. W. posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) naruszenie art. 7, 13 § 1 pkt 1, 2, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. wskutek: niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozważenia całego materiału dowodowego, nieuwzględnienia słusznego interesu współwłaścicieli, niesporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami k.p.a.; 3) niezastosowanie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego wobec pominięcia w niniejszej sprawie współwłaścicieli nieruchomości lub zarządcy nieruchomości, którzy winni występować jako strony, bowiem znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej nieruchomości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z dnia 27 listopada 2018 r. skarżący uzupełnił skargę i dodatkowo zarzucił zaskarżonej decyzji nieważność postępowania wskutek błędnej wykładni art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, art. 28, 30 § 4 i 5 k.p.a. polegającej na przyjęciu, że współwłaściciel mniejszościowy A. W. posiada interes prawny do złożenia wniosku o uzyskanie pozwolenia budowlanego, oraz pominięcie, iż stronami winni być spadkobiercy współwłaścicieli, którzy zmarli przed złożeniem wniosku o pozwolenie, tj.: J. B., J. B., K. J., H. S. lub faktyczny inwestor i zarządca – ZWN, bowiem znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. dalej jako "pr.bud.") "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 934 i 1014 oraz z 2015 r. poz. 1642), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Z kolei art. 35 ust. 1 pr.bud. stanowi, że "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7". Dopełnieniem tych uregulowań jest art. 35 ust. 4 pr.bud., który przesądza, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle powołanych przepisów sprawa o pozwolenie na budowę ma precyzyjne wyznaczone granice faktyczne i prawne, a sama decyzja w tej sprawie nosi znamiona aktu związanego – organ jest obowiązany ją wydać, ilekroć stwierdzi spełnienie określonych wymagań. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wymagania te zostały przez organy administracji – co zasady – prawidłowo zidentyfikowane i pozytywnie zweryfikowane w postępowaniu wyjaśniającym, aczkolwiek wątpliwości budzi i pozostaje niewyjaśniona kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 pr.bud. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Na inwestorze ciąży wprawdzie obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale organ może i w określonych sytuacjach powinien badać jego prawdziwość celem ustalenia rzeczywistego stanu prawnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., II SA/Kr 1421/18, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). Przy ocenie oświadczenia inwestora, o którym mowa w 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud., trzeba rozróżnić dwie kwestie: pierwsza sprowadza się do pytania, czy inwestor naprawdę ma tytuł do nieruchomości, który sam wskazał jako źródło prawa do dysponowania nieruchomością, a druga – do pytania, czy ten tytuł za wspomniane źródło rzeczywiście może uchodzić, innymi słowy, czy spełnia wymogi z art. 3 pkt 11 pr.bud. Gdy idzie o pierwszą kwestię, organ może poprzestać na swego rodzaju domniemaniu zgodności z prawdą odnośnego oświadczenia i nie podejmować czynności weryfikacyjnych, chyba że w toku postępowania zostanie sformułowany stosowny zarzut. Z kolei druga kwestia w zasadzie zawsze powinna być przedmiotem uwagi organu – nie jest to już bowiem kwestia ustalania faktu, lecz kwestia jego prawnej kwalifikacji. W niniejszej sprawie inwestor powołał się na tytuł do nieruchomości w postaci "współwłasności" bez sprecyzowania wysokości udziałów; na wezwanie organu z dnia 6 lipca 2018 r. inwestor przedłożył informację uzupełniającą w postaci wykazu pozostałych współwłaścicieli. Inwestora wzywano również o przedłożenie dokumentu, z którego wynika zgoda współwłaścicieli na realizację robót objętych wnioskiem – z akt sprawy nie wynika, aby taki dokument został przedłożony. Z przedłożonego na rozprawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013 r., sygn. akt [...], wynika, że H. S. zmarła w dniu [...] stycznia 1968 r., a J. B. zmarła w dnia [...] kwietnia 1975 r.; z twierdzeń skargi wynika nadto, że zmarły też inne osoby, które traktowano jako współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to – gdy chodzi o aspekt materialnoprawny sprawy – że obecni współwłaściciele, nie biorąc udziału w postępowaniu, nie mogli zająć stanowiska co do ewentualnej zgody na realizację inwestycji. W tej sytuacji w założeniu nie można nawet rozważać braku ich sprzeciwu w kategoriach dorozumianej zgody. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że kwestia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowalne nie została dostatecznie wyjaśniona, co stanowi naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustosunkowując się do sformułowanych w skardze zarzutów, wskazać należy, że Sąd uznał je za zasadne tylko w zakresie, w jakim korelują one z niniejszym uzasadnieniem. W ocenie Sądu, decyzja została skierowana do inwestora A. W.. Okoliczność, że przesłano tę decyzję także do osób, które nie żyją, nie wyczerpuje przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z kolei brak udziału w postępowaniu obecnych współwłaścicieli nieruchomości, hipotetycznie rzecz ujmując, mógłby być rozważany w kontekście przyczyny wznowienia postępowania opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – aczkolwiek mogłoby to nastąpić wyłącznie na ich zarzut, a nie na zarzut strony, która w postępowaniu uczestniczyła. W ponownym postępowaniu w sprawie organ powinien uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku i wyjaśnić kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne; organ powinien również zweryfikować krąg stron postępowania. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a., zasądzając je od organu na rzecz strony skarżącej; na koszty te składają się uiszczony wpis od skargi (500 zł) oraz koszt zastępstwa procesowego przez pełnomocnika – adwokata (497 zł).