II SA/Kr 1565/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz T.K. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. znak: [...] działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) Wójt Gminy umorzył postępowanie z wniosku M. D. w sprawie ścięcia bez zezwolenia [...] wierzb oraz [...] śliwy w miejscowości W., które rosły na spornej działce i zostały usunięte przez Pana T. K.. Organ I instancji przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia, wskazał m.in., że podczas przeprowadzonych oględzin obydwie strony tj. M. D. jak i T. K. twierdziły, że grunt na którym rosły drzewa – droga, należy do każdego z nich. Według wypisu z rejestru gruntów, przedmiotowy grunt który wchodzi w skład działki nr "1" oznaczony jest jako własność Skarbu Państwa. Działka nr "1" nie ma założonej księgi wieczystej i nie ma również posadowionych ograniczników wyznaczających granice tej działki. Dalej organ I instancji wskazał, że umarzając postępowanie w niniejszej sprawie oparł się na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2008r. sygn. akt III SA/Po 727/2007 z którego wynika, iż karę pieniężną wymierza się wyłącznie osobie mogącej ubiegać się o zezwolenie, a nie ma podstaw do wymierzania takiej kary osobie trzeciej, gdyż nie jest ona zobowiązana do utrzymania we właściwym stanie drzew rosnących na cudzej nieruchomości. Natomiast osoba trzecia która dokonała wycięcia drzew z cudzej nieruchomości ponosi odpowiedzialność karną za występek lub wykroczenia i odpowiedzialność cywilną z tytułu czynu niedozwolonego. W ocenie organu I instancji, zasadnym jest skierowanie sprawy do rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w M. Odwołanie od tej decyzji złożył M. D. podnosząc, że wycięte drzewa rosły na jego parceli "2" wzdłuż drogi "1", a wierzby stanowiły granicę pomiędzy tymi działkami. Na wycięcie tych drzew T. K. nie posiadał zezwolenia. Usunięcie drzew spowodowało nieodwracalne straty w środowisku. Z uwagi na powyższe, nie można umorzyć postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż w związku ze zniszczeniem drzew doszło do powstania strat w środowisku. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2009r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na zasadzie art. 88 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 roku, nr 92, poz. 880 ze zm.), oraz art. 105 kpa, art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazując na regulację art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody zaznaczył, że odpowiedzialność za zniszczenie drzew lub krzewów spowodowana określonymi działaniami będzie dotykać każdej osoby, która dopuściła się usunięcia drzewa bez uzyskania wymaganego zezwolenia, a do ponoszenia tej odpowiedzialności, wystarczy samo wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu, a usunięciem drzew lub krzewów. Organ odwoławczy wskazał, iż w pierwszej kolejności organ I instancji powinien dokonać ustaleń czy podmiot, który usunął drzewa lub krzewy, mógłby uzyskać zezwolenie na ich usuniecie, a zatem czy jest posiadaczem nieruchomości, na której one rosły. Tylko bowiem taki podmiot może ponosić odpowiedzialność za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia. Kolegium zgodziło się ze wskazaniem organu I instancji, zgodnie z którym, gdy wycięcia dokonała osoba trzecia z cudzej nieruchomości ponosi ona odpowiedzialność karną za występek lub wykroczenie i odpowiedzialność cywilną z tytułu czynu niedozwolonego a w konsekwencji wszczęte w takiej sprawie postępowanie administracyjne powinno ulec umorzeniu. Kolegium podniosło jednakże, iż ustalenia organu I instancji, że usunięcia drzew dokonała osoba trzecia, a nie posiadacz czy właściciel nieruchomości na której one rosły, uznać należy za niewystarczające i przedwczesne. Kolegium zwróciło uwagę na wątpliwości dotyczące własności nieruchomości, na której rosły drzewa, w związku ze znajdującą się w aktach sprawy decyzją Starosty [...] wydaną, co prawda po wydaniu zaskarżonej decyzji przez organ I instancji, jednakże z uwagi na brak ostateczności decyzji umarzającej postępowanie w przedmiotowej sprawie, istnieje zdaniem Kolegium, konieczność ustalenia aktualnego stanu faktycznego, który na obecnym etapie postępowania rodzi wątpliwości. Organ odwoławczy podniósł także, że organ I instancji nie dokonał oceny i nie przeprowadził postępowania pod względem ustalenia, kto jest posiadaczem nieruchomości na której rosły drzewa, co ma decydujące znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Przywołując wyrok NSA z 19.07.2007r. II OSK 1081/06 Kolegium wskazało, że organ I instancji ma obowiązek wyjaśnienia czy sprawca wycięcia drzew, był posiadaczem nieruchomości na której drzewa rosły. Kwestia własności jest sprawą drugorzędną. Na końcu Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji nie ustalił nawet przybliżonej lokalizacji wyciętych drzew i ich usytuowania np. na mapach. Podniesiono także brak realizacji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Wypowiedzenie się co do zebranych dowodów stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Naruszenie zaś tej zasady uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył T. K. zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a w zw. z art. 134 k.p.a poprzez rozpoznanie odwołania M. D., któremu nie przysługuje uprawnienie strony w niniejszym postępowaniu, a także art. 88 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że możliwe jest jednoznaczne ustalenie osoby posiadacza nieruchomości, oraz art. 10 k.p.a. poprzez przyjęcie, że naruszona została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Zdaniem skarżącego brak jest przesłanek pozwalających przyjąć, iż sprawa wycięcia drzew dotyczyć może interesu prawnego lub obowiązku M. D.. Drzewa, które zostały wycięte nie leżały na jego działce, a samo zgłoszenie naruszenia prawa nie powinno dawać automatycznie uprawnień strony. Zdaniem skarżącego Kolegium winno było uznać odwołanie M. D. za niedopuszczalne. Skarżący podniósł także, że z informacji posiadanych przez organ I Instancji na dzień wydania decyzji wynikało, że teren na którym na którym rosły drzewa należy do Skarbu Państwa, zatem decyzja organu I instancji wydana została prawidłowo. Skarżący podniósł dalej, że nieruchomość z której zostały wycięte drzewa stanowi drogę dojazdową. Z tego też względu organ nie ustalał posiadacza nieruchomości, bowiem z przebiegu, kształtu i wykorzystania tej nieruchomości wynikało, że nie ma jednego posiadacza tej nieruchomości. Ponadto zgodnie z ustawą o ochronie przyrody posiadacz, by móc zwrócić się o zezwolenie na wycięcie drzew musi dysponować zgodą właściciela nieruchomości, a w niniejszej sprawie nikt o wyrażenie takiej zgody się nie zwracał. Tym samym nie byłoby możliwe uzyskanie takiego zezwolenia. Zdaniem skarżącego strony były informowane o toczącym się postępowaniu, zatem miały zapewniony czynny udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylająca i przekazująca do ponownego rozpoznania decyzję organu I instancji (Wójta Gminy ) w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wycięcia bez zezwolenia drzew przez T. K.. Będącą przedmiotem skargi decyzja organu II instancji, została wydana w rozpoznaniu odwołania jakie na decyzję organu I instancji złożył M. D.. Decyzja ta zdaniem sądu jest wadliwa. Przede wszystkim zgodnie z dyspozycją art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zmianami) dalej k.p.a. - postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada wyrażona tym przepisem oznacza możliwość wniesienia środka zaskarżenia od decyzji organu administracji instancji I instancji do organu wyższego stopnia i obowiązek rozpoznania tego środka zaskarżenia (odwołania lub zażalenia) przez organu wyższego stopnia (organ II instancji). Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nie oznacza jednak, że każde postępowanie administracyjne rozpatrywane jest w systemie dwuinstancyjnym tj. przez organy dwóch instancji. Organ II instancji rozpoznaje bowiem sprawę jedynie w przypadku wniesienia przez uprawnioną osobę środka zaskarżenia od orzeczenia organu I instancji. Brak wniesienia środka zaskarżenia od decyzji organu I instancji skutkuje tym, iż decyzja organu I instancji zyskuje cechę ostateczności i choćby nawet była wadliwa, funkcjonuje ona w obrocie prawnym. Decyzja taka tj. decyzja ostateczna ale wadliwa, może być wyeliminowania z obrotu prawnego, ale już nie poprzez uchylenie jej przez organ II instancji w normalnym postępowaniu odwoławczym, ale w postępowaniu o wzruszenie decyzji ostatecznych tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji lub o wznowienie postępowania. Organ II instancji władny jest poddać kontroli decyzję organu I instancji w normalnym postępowaniu, jedynie wtedy gdy decyzja ta została zaskarżona przez wniesienie odwołania przez uprawniony do dokonania tej czynności podmiot. Zgodnie z dyspozycją art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przepisem który określa cechy strony postępowania administracyjnego jest art. 28 k.p.a. który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawową cechą charakteryzująca stronę postępowania administracyjnego jest zatem jej "interes prawny" w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, określany jako kwalifikowany interes faktyczny tj. nie tylko interes rozumiany jako zainteresowanie podmiotu co do danego rozstrzygnięcia administracyjnego (co wyraża interes faktyczny) ale również materialnoprawna podstawa tego zainteresowania wywodzona z prawa administracyjnego. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, podzielany także przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę, iż interes prawny o którym mowa w art. 28 ma materialnoprawny charakter który swoje źródło ma w normach prawa administracyjnego. Przytoczyć tu można dla przykładu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r. IV SA 2164/97 LEX nr 43262 gdzie sąd przyjął, iż interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku między obowiązującą normą materialnego prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu tj. sferą jego praw lub obowiązków. Brak zatem podstaw do uznania danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego w sytuacji, kiedy nie istnieje norma wywiedziona z przepisu administracyjnego prawa materialnego z którego wynikają dla niego konkretne prawa lub obowiązki. Co za tym idzie - organ wyższego stopnia (organ II instancji) nie jest uprawniony do poddania kontroli instancyjnej orzeczenia organu I instancji w sytuacji, kiedy środek zaskarżenia od tej decyzji nie został złożony, bądź pochodzi od podmiotu który nie jest stroną postępowania administracyjnego. W sytuacji wniesienia odwołania lub zażalenia na orzeczenie organu I instancji przez podmiot który nie ma przymiotu strony danego postępowania administracyjnego, organ II instancji winien postępowanie odwoławcze umorzyć. Na poparcie tego stanowiska przytoczyć można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie IV SA 1643/97 w którym sąd ten orzekł, iż jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że podmiot je wnoszący nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego stosując przepis art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z 17 listopada 1998 r. w sprawie IIISA 1279/97. Wskazać także należy, iż przymiot strony postępowania, uzależniony jest nie od woli podmiotu zainteresowanego w rozstrzygnięciu danej sprawy administracyjnej, ale od spełnienia przez nią obiektywnych kryteriów o których mowa wyżej, co powinno być objęte kontrolą organu administracji na każdym etapie postępowania. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 sierpnia 1999 r. w sprawie IV SA 658/05, oraz w wyroku z 9 marca 1999 r. w sprawie I SA 627/09. W niniejszej sprawie zdaniem sądu organ II instancji przyjął do rozpoznania odwołanie złożone przez M. D. uznając iż zostało ono złożone przez uprawniony podmiot (stronę) i rozpoznając to odwołanie poddał kontroli instancyjnej orzeczenie organu I instancji, w konsekwencji uchylając to orzeczenie do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem sądu decyzja ta (decyzja kasacyjna) jest wadliwa. W sposób poważny narusza bowiem przepisy postępowania, gdyż merytorycznie rozpoznaje odwołanie złożone przez podmiot nie będący strona postępowania administracyjnego. Wskazać tu należy na przepis art. 61 § 1 k.p.a. zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei materialnoprawna podstawa nałożenia kary pieniężnej na osobę która dopuściła się wycięcia drzew bez zezwolenia określona w przepisie art. 88 ust 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). który stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Wymierzenie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia należy do kategorii tzw. deliktów administracyjnych, co oznacza, że jest wymierzana w razie zaistnienia takiego stanu faktycznego, z jakim ustawa wiąże odpowiedzialność deliktową. Organ administracji dokonuje jedynie stwierdzenia faktów i jeżeli ustali naruszenie prawa oraz podmiot który naruszenia tego się dopuścił, ma obowiązek zastosować ściśle określone sankcje. Uznać więc należy, iż postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzew bez zezwolenia jest zawsze postępowaniem wszczynanym przez właściwy organ z urzędu, a jedyną stroną postępowania administracyjnego w takiej sprawie, jest jedynie podmiot na który organ w decyzji nakłada obowiązek uiszczenia kary pieniężnej. Tylko bowiem w stosunku do tego podmiotu wywieść można obowiązek (uiszczenia kary) mający swe źródło w materialnym prawie administracyjnym (art. 88 ustawy o ochronie przyrody) tj. tylko ten podmiot ma bowiem interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu, podmiot który powiadomił właściwy organ o fakcie dopuszczenia się przez skarżącego deliktu administracyjnego. Nie istnieje bowiem żadna norma prawa administracyjnego, która wpływałaby na zakres jego praw lub obowiązków związanych z postępowaniem w sprawie nałożenia kary. Na poparcie tego stanowiska przytoczyć można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 8 marca 2007 r. w sprawie II OSK 428/06 gdzie orzeczono, iż podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Nie może natomiast być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot (np. ten, na którego gruncie rosły drzewa, lub który zawiadomił organ o wycięciu drzew i domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu). Przyjąć więc należy, iż postępowanie w sprawie wycięcia przez T. K. drzew bez zezwolenia, organ I instancji prowadził z urzędu a nie na wniosek M. D., który powiadomił jedynie organ o zaistniałym fakcie (delikcie administracyjnym), co obligowało organ do wszczęcia postępowania, ale nie zmieniło jego charakteru, ani też zakresu stron tego postępowania, a w szczególności nie wpłynęło w żaden sposób na uzyskanie przymiotu strony przez M. D.. W konsekwencji odwołanie jakie od decyzji organu I instancji (nie oceniając jej poprawności) złożył M. D. nie powinno być przez organ II instancji rozpatrywane, a postępowanie odwoławcze w tej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a winno ulec umorzeniu. W tym stanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rzeczy na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy.