II SA/Kr 1568/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Mirosław Bator Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 lutego 2009r., nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Decyzją nr [...] z dnia 5.11.2008 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm. - zwaną dalej ustawą o planowaniu z 2003 r.), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) po rozpatrzeniu wniosku Z. S. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: nadbudowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działkach nr "1", "2", "3" obr. [...] przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu podniesiono, że : 1/ Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, 2/ W toku postępowania uzyskano uzgodnienia organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu z 2003 r. tj. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. a ponadto uzyskano opinie: Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska, Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska, Zarządu Komunalnego w K. oraz Uzdrowiskowego Zakładu Górniczego "[...]". 3/ Projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. M. O. wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów nr [...]. 4/ Zarzuty przeciwko uwzględnieniu wniosku wnieśli: a/ J. G. która zarzuciła, brak opisu sposobu połączenia planowanej nadbudowy z budynkiem nr [...]. Fundamenty ściany - wspólnej budynków [...] i [...] są w złym stanie technicznym z powodu dużej wilgotności która wynika z wysokiego poziomu wód gruntowych i zalewaniem piwnic w czasie obfitych opadów deszczu (fundamenty są posadowione na gruncie mało nośnym). Drgania spowodowane ruchem na rondzie [...] powodują pękania ściany wspólnej budynku nr [...] i [...]. Wpływ nadbudowy na wentylacją i odprowadzenie spalin z budynku nr [...]. Sposób połączenia planowanej nadbudowy z budynkiem nr [...]. Brak miejsc postojowych przy ul [...]. b/ M. M. która wyraziła sprzeciw co do wszczęcia postępowania w części dotyczącej działki nr "3" stanowiącej jej współwłasność, podnosząc, że nie przewiduje ani nadbudowy, ani sprzedaży współwłasnej nieruchomości, w związku z czym uważa wniosek Z. S. za przedwczesny i bezzasadny w zakresie w/w. nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu J. G. podniesiono, że jego treść nie może być badana na tym etapie inwestycyjnym, a będzie rozstrzygana na etapie uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, prowadzonego na zasadach i w trybie określonym ustawą z Prawo budowlane. Co do zarzutu M. M. podniesiono, że zgodnie z art. 63 ust.2 ustawy o planowaniu z 2003 r., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Warunkiem uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie jest również zgoda zarówno właściciela terenu inwestycji jak i innych stron postępowania, w szczególności właścicieli lub użytkowników nieruchomości sąsiednich, a zatem nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach od zgody stron biorących udział w postępowaniu. 5/ szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy określony został w załączniku nr 1. I tak, w pkt. II - WARUNKI I SZCZEGÓŁOWE ZASADY ZAGOSPODAROWANIA TERENU ORAZ JEGO ZABUDOWY w ppkt. l lit. "d" wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynku frontowego i budynku oficyny ustalono, że : "Dla nadbudowy istniejących budynków przy ul. [...], [...], [...] ustala się: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i tylnej dla projektowanej nadbudowy budynków - do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i tylnej kamienicy przy ul. [...] (dz. nr "4"). Wysokość tę wyznaczono zgodnie § 7. ust. 1, rozporządzenia Zgodnie z § 7. ust. 2. rozporządzenia powyższe wysokości mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku". Na skutek odwołania J. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 20.02.2009 r., ( znak: SKO [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że zarzut odwołania dotyczący braku zgody odwołującego się w postępowaniu zmierzającym do wydania warunków zabudowy, nie ma znaczenia, bowiem w tym postępowaniu nie bada się tytułu prawnego do terenu inwestycji. Natomiast analiza akt sprawy wykazała inne uchybienie, które skutkować musi wydaniem decyzji o uchyleniu badanej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. I tak, dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Jednym z nich jest występowanie, na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. l pkt ustawy o planowaniu...). Z uwagi na użycie przez Ustawodawcę słowa "łącznie" w komentowanym przepisie, należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe. W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588 - zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym z dnia 26.08.2003 r.). Analiza zawiera część graficzną- mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Analiza przedmiotowego dokumentu wykazują, iż decyzja nie odpowiada w pełni ustaleniom analizy, która jakkolwiek dokonuje szczegółowego opisu istniejącego stanu rzeczy, to nie zawiera, opartej na swych wynikach, konkretnej propozycji co do poszczególnych ustaleń, które muszą znaleźć się w decyzji. W dokonanej na potrzeby postępowania o ustalenie warunków zabudowy analizie urbanistyczno - architektonicznej, muszą znaleźć się wskazane w dalej rozporządzeniu wykonawczym z dnia 26.08.2003 r., elementy dotyczące określenia wymagań przyszłej inwestycji i to ustalone w sposób, jaki wskazuje rozporządzenie. W sprawie sporządzona analiza urbanistyczno - architektoniczna dokonuje szczegółowej charakterystyki terenu, określa funkcję istniejącej zabudowy jak i jej cechy, w szczególności w zakresie formy architektonicznej, występującej w terenie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i geometrii dachu. Autor analizy stwierdza na jej wstępie, że teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym to działki nr "1", "2", "3", zabudowane budynkami [...] - kondygnacyjnymi, mieszkalnymi, w zabudowie zwartej ul. [...]. Budynki te zlokalizowane są w granicy z działkami drogowymi, wyznaczając linię zabudowy. Decyzja zaś wydana na podstawie przywoływanej analizy, mając na uwadze przedmiot inwestycji, stwierdza, iż linia zabudowy pozostanie bez zmian. Charakter planowanej inwestycji, czyli nadbudowa budynków, powoduje także, iż nie zmieni się istniejący wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Stwierdza tak autor Analizy, który w konsekwencji tego faktu wyjaśnia, iż odstąpiono od badania tego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym. Również i w zakresie ustalania, zgodnie z treścią omawianego rozporządzenia, szerokości elewacji frontowej, jest oczywistym, że wskaźnik ten także pozostaje bez zmian. Taki zapis wprowadzono w związku z tym do decyzji. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( § 7 ust. 1 rozporządzenia). W analizie podano przedział wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, istniejący w obiektach znajdujących się w obszarze analizowanym. Podano też istniejące dotychczas wysokości budynków, które mają być nadbudowane. W decyzji natomiast stwierdzono, iż dla nadbudowy istniejących budynków ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i tylniej projektowanej nadbudowy - do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i tylniej kamienicy przy ul. [...]. Również tak samo brzmi ustalenie w zakresie wysokości kalenicy nadbudowywanych budynków - do wysokości kalenicy kamienicy frontowej przy ul. [...]. Taki sposób ustalenia parametru wysokości zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia jest niewłaściwy. Sposób wyrażenia ustalanych parametrów został już wyjaśniony przez liczne w tym względzie orzecznictwo sądowo administracyjne, jak i wielokrotne rozstrzygnięcia drugoinstancyjne wydawane przez tut. Kolegium, w których to orzeczeniach podkreślano, że decyzja administracyjna z istoty swej powinna być tak sformułowana, by nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających. Niezależnie od powyższych uwag, podniesiono, iż jednej ze stron postępowania – S. S. nie doręczono skutecznie rozstrzygnięcia, bowiem jak wynika z adnotacji doręczyciela widniejącej na zwrotnym potwierdzeniu przesyłki, adresat wyprowadził się. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył Z. S. i zarzucając: l ) naruszenie prawa materialnego poprzez błędna jego wykładnię względnie niewłaściwe zastosowanie: a. art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r. poprzez uznanie, iż w sprawie nie są spełnione łącznie wszystkie warunki wymagane dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: nadbudowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z przeznaczeniem na cele mieszkalne, na działkach nr "1", "2", "3" obr.[...] przy ul. [...] w K.; b. art. 59 ust. l, art. 56 w zw. z art. 64 ust. l, art. 61 ust. l ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08.2008 r., poprzez uznanie, iż zawarte w decyzji organu I instancji stwierdzenie, iż dla nadbudowy istniejących budynków ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i tylnej projektowanej nadbudowy do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i tylnej kamienicy przy ul. [...] nie spełnia wymogów określonych w ww. przepisach, w szczególności jest niezgodne z wymogiem wyznaczenia górnej wysokości krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy jako przedłużenie tej krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, co czyni decyzję organu I instancji wadliwą; c. art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r. w zw. z § 7 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08.2008 r., poprzez uznanie, iż zawarte w decyzji organu I instancji stwierdzenie, iż dla nadbudowy istniejących budynków ustala się wysokość kalenicy nadbudowywanych budynków do wysokości kalenicy kamienicy frontowej kamienicy przy ul. [...] nie spełnia wymogów określonych w ww. przepisach, w szczególności jest niezgodne z wymogiem wyznaczenia górnej wysokości krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy jako przedłużenie tej krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, co czyni decyzję organu I instancji wadliwą 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 7 kpa poprzez brak woli organu do ustalenia stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i poprzestaniu jedynie na cząstkowym ustaleniu stanu faktycznego skutkujące uznaniem, iż w niniejszej sprawie zawarte w decyzji organu I instancji stwierdzenie, iż dla nadbudowy istniejących budynków ustala się wysokość kalenicy nadbudowywanych budynków do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i tylnej kamienicy przy ul. [...] nie spełnia wymogów określonych w przepisach, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; b. art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez przyjęcie, iż w toku postępowania dowodowego dokonano wszechstronnego i wnikliwego rozważenia zebranego materiału dowodowego oraz prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz nie przekroczono granic swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia za miarodajne selektywnych ustaleń dokonanych w toku postępowania, chociaż skarżący podnosił istnienie istotnych braków w materiale dowodowym, a mających istotny wpływ na wynik sprawy; c. art. 7 kpa i art. 77 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez zaniechanie należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nienależyte rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności analizy urbanistyczno - architektonicznej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; d. art. 80 kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, polegające na zupełnej dowolności w ocenie organu dowodów zebranych w sprawie oraz nie wzięcie pod uwagę całości zebranych dowodów w sprawie; e. art. 138 kpa w zw. z art. 140 kpa i w zw. z art. 107 kpa poprzez zaniechanie powołania właściwej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji polegające na wskazaniu jako podstawy prawnej decyzji "§1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2008 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy I zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588)", co stanowi w istocie wskazanie jako podstawy prawnej decyzji wszystkich przepisów cytowanego aktu prawnego, które to wskazanie nie spełnia wymogu konkretyzacji podstawy prawnej decyzji z art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu, skarżący podniósł, że okolicznością bezsporną jest, iż analiza urbanistyczno -architektoniczna została wykonana profesjonalnie. Faktem jest również, że organ nie przepisał in extenso sformułowań tam zawartych. Do tego bowiem sprowadza się konstatacja Kolegium, iż badanie przedmiotowej analizy znajdującej się w aktach sprawy, a następnie w kwestionowanej decyzji, wykazują, iż decyzja nie odpowiada w pełni ustaleniom analizy. Treść bowiem decyzji o warunkach zabudowy nie może pozostawać w sprzeczności z wynikami analizy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Analiza stanowi niezbędny dokument w ramach toczącego się postępowania o wz i musi w pełni być przepisywana w decyzji. Analiza jest integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i tak jak sam projekt tej decyzji (Wyrok WSA II SA/Kr 289/05). Parametry analizy wyznacza konkretne rozporządzenie, a dla organu ma być pomocne i niezbędne w wydawaniu decyzji. Zdaniem skarżącego nie ma sprzeczności pomiędzy sformułowaniem zawartym w analizie "budynki te zlokalizowane są w granicy z działkami drogowymi, wyznaczając linię zabudowy a uwagą w decyzji, iż linia zabudowy pozostanie bez zmian. Zgodnie z orzecznictwem "do ustalenia ciągłości zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość posiada taką funkcję". W decyzji stwierdzono, iż dla nadbudowy istniejących budynków ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i tylniej projektowanej nadbudowy -do wysokości górnej krawędzi elewagi frontowej i tylniej kamienicy przy ul. [...]. Zdaniem Kolegium taki sposób ustalenia parametru wysokości zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia jest niewłaściwy. Nie podaje jednak argumentów dlaczego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy określa jedynie czy dopuszczalna jest dana inwestycja w związku z istniejącą zabudową na działkach sąsiednich. Sposób ustalenia parametru wysokości zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia nie ma znaczenia, byleby był i był zgodny z prawem. Kolegium natomiast zachowuje się tak jakby zamierzało wymusić na inwestorze dane potrzebne na etapie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skarga jest nieuzasadniona bowiem dokonana kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W sprawie nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że zamierzona inwestycja ma być realizowana na terenie dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. A więc dla zamierzenia inwestycyjnego konieczne jest ustalenie warunków zabudowy wg. reguł określonych w art. 61 ustawy o zagospodarowaniu z 2003 r. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, która oznacza, że zmiana zagospodarowania terenu musi być dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest dowodem w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie organu ( art. 80 kpa). Jak wspomniano już wyżej szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy określa załącznik nr l. Zgodnie z treścią tego załącznika wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i tylnej dla projektowanej nadbudowy budynków ustala się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i tylnej kamienicy przy ul. [...] (dz. nr "4"). Pomijając nieczytelność takiego zapisu zwrócić należy uwagę, że przy takim zapisie warunków zabudowy przyszły projektant może wysokość minimalną ustalić w sposób dowolny byle obiekt nie przekroczył - jak można sądzić wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i tylnej kamienicy przy ul. [...]. Takie rozstrzygniecie, nawet przy przyjęciu, że wiadomo o co chodzi, przy projektowaniu przyszłego obiektu może doprowadzić do zakłócenia ładu przestrzennego ? Wykładnia celowościowa przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o zagospodarowaniu z 2003 r., w związku z § 7 ust. l rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08. 2003 r., musi prowadzić do wniosku, że organ wysokość gzymsu, attyki lub górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego planowego musi wyznaczyć w sposób konkretny lub w określonych przypadkach określić parametry wysokości od - do. W sprawie chodzi o inwestycję polegającą na nadbudowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z przeznaczeniem na cele mieszkalne. W takiej sytuacji niezbędne jest określenie precyzyjne określenie wysokości planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Jest to podstawowy argument dlaczego ustalenie tego parametru w taki sposób, jak czyni to decyzja organu I instancji, jest niewłaściwe. Krótko mówiąc takie rozstrzygnięcie może doprowadzić do naruszenia ładu przestrzennego bowiem projektant wysokość poszczególnych budynków ustalać dowolnie byleby nie przekroczył wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i tylnej kamienicy przy ul. [...]. W sprawie w ogóle pominięto, że ustawa z dnia 14 marca 1985 r., o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( tj. Dz. U. z 2006 nr 122 poz. 851) do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, zalicza m.in. uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt. l ustawy). Zarzuty skargi są w pewien sposób niekonsekwentne. Skarżący zarzuca bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego, jednocześnie zarzucając naruszenie art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez zaniechanie należytego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jeżeli nie jest wyjaśniony stan faktyczny, to trudno mówić o naruszaniu prawa materialnego. Skarżący zarzucając decyzji naruszenie art. 77 § l kpa oraz art. 80 kpa "poprzezprzyjęcie, iż w toku postępowania dowodowego dokonano wszechstronnego i wnikliwego rozważenia zebranego materiału dowodowego oraz prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz nie przekroczono granic swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia za miarodajne selektywnych ustaleń dokonanych w toku postępowania, chociaż skarżący podnosił istnienie istotnych braków w materiale dowodowym, a mających istotny wpływ na wynik sprawy", Z tego wniosek, że skarżący dostrzegał istotne braki w materiale dowodowym. Oczywiście przepis art. 138 § 2 kpa, dopuszczający wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja taka zgodna jest z powołanym przepisem tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa). Można zarzucić Kolegium, że uzasadnienie decyzji w zakresie zastosowania art. 138 § 2 kpa jest niewystarczające. Ale naruszenia art. 107 § 3 kpa mogłoby prowadzić do uwzględnienia skargi tylko wtedy, gdyby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.o.p.s.a.). Wszystkie zarzuty Kolegium co do decyzji organu I instancji, wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co sprowadza się przede wszystkim do ponowienia dowodu z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Taka analiza, przede wszystkim w zakresie parametrów planowanej inwestycji, jest podstawowym dowodem w sprawie i nie można doprowadzić do sytuacji, że to organ II instancji, w jednej instancji zadecyduje o treści rozstrzygnięcia. Takie postępowanie naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Skarżący odwołując się do treści wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 23.10. 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 289/05 pomija treść jego uzasadnienia. A w uzasadnieniu Sąd podkreślił, m.in., że analiza urbanistyczno-architektoniczna musi ustalać parametry w korelacji z konkretnym zamierzeniem inwestycyjnym. W żaden sposób nie można podzielić poglądu skarżącego, że "decyzja ustalająca warunki zabudowy określa jedynie czy dopuszczalna jest dana inwestycja w związku z istniejącą zabudową na działkach sąsiednich. Sposób ustalenia parametru wysokości zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia nie ma znaczenia, byleby był i był zgodny z prawem"". Takie rozumienie przepisów o ustalaniu warunków zabudowy byłoby oczywiście sprzeczne z art. 61 ustawy o planowaniu z 2003 r. Skoro więc, kontrola sądowa nie wykazała, że zaskarżona decyzja, narusza prawo na podstawie art. 151 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.