II SA/Kr 1572/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Iwona Niżnik- Dobosz / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J.L. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 sierpnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 757 /siedemset pięćdziesiąt siedem/ złotych na rzecz skarżącej J. L. tytułem zwrotu kosztów postepowania. Decyzją nr [....] z dnia 29 sierpnia 2014 r. znak [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. , działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.) oraz art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.), uchylił w całości decyzję nr [....] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 27 września 2012 r. znak [....] o nakazie rozbiórki boiska wielofunkcyjnego na działce nr [....] przy ul. [....] w K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z dnia 16 lutego 2011 r. M.M. wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie legalności robót budowlanych na działkach nr nr [....] [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. W dniu 23 maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki (PINB) przeprowadził kontrolę na terenie nieruchomości przy ul. [....] w K. W trakcie kontroli K.L. oświadczył, iż boisko wielofunkcyjne o wymiarach 37,0 x 19,0 m powstało w latach 2006 - 2007, ogrodzone jest siatką metalową na słupach oraz oświetlone przez 6 słupów z reflektorami. Ponadto ustalono, iż inwestor nie legitymuje się zgodą właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na realizację w/w boiska. Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2011 r. znak: [....] organ I instancji nakazał inwestorowi przedłożyć zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz ocenę techniczną przedmiotowego boiska wielofunkcyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Pismem z dnia 22 września 2011 r. pełnomocnik K.L. przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania terenu oraz ocenę techniczną zrealizowanego boiska. Jednocześnie wniósł o przedłużenie terminu do przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu do dnia 30 października 2011 r. W dniu 31 października 2011 r. pełnomocnik K.L. złożył wniosek o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Postanowieniem z dnia 27 lipca 2012 r. znak [....] PINB w Krakowie - Powiat [....] odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania, a następnie w dniu 27 września 2012 r. wydał decyzję nr [....] znak [....] , którą, na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 u.p.b. nakazał inwestorowi K.L. rozbiórkę boiska wielofunkcyjnego na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że inwestor wykonał prace budowlane bez wymaganego prawem zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Ponadto, zdaniem organu, inwestor nie przedłożył oceny technicznej określającej rodzaj, zakres i sposób wykonania przedmiotowego boiska, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedłożona ocena techniczna pt. "Teren rekreacyjny z oświetleniem na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. " nie może zostać uznana za ocenę żądaną przez organ postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2011 r., bowiem nie dotyczy ona boiska. Odwołanie od ww. decyzji złożyła J.L. , reprezentowana przez r. pr. M.S. oraz KL. . Odwołujący się K.L. zaprzeczył, jakoby na jego nieruchomości znajdował się jakikolwiek obiekt budowlany, który mógłby zostać nazwany boiskiem wielofunkcyjnym, kortem tenisowym czy ogrodzeniem w rozumieniu Prawa budowlanego. J.L. podniosła, że organ I instancji nie ustalił, jakie roboty budowlane powinny być podstawą prowadzonego postępowania. Zaskarżoną w sprawie decyzją nr [....] z dnia 29 sierpnia 2014 r. znak [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. uchylił w całości decyzję nr [....] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 27 września 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z treścią art. 49b ust. 2 u.p.b., zadaniem organu nadzoru budowlanego jest zbadanie, czy przedmiotowa budowa zrealizowana bez wymaganego zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy istnieją przesłanki umożliwiające jej legalizację. Dopiero kolejnym krokiem jest wydanie postanowienia, którym, w przypadku obiektów w trakcie budowy, wstrzymuje się prowadzenie prac budowlanych oraz nakłada obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: zaświadczenia o zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projektu zagospodarowania i innych dokumentów określonych w art. 30 u.p.b. Przedłożenie wymaganych dokumentów zobowiązuje organ do wydania postanowienia o opłacie legalizacyjnej. Po jej uiszczeniu organ I instancji zezwala w drodze postanowienia na dokończenie budowy. Natomiast nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji lub inwestor nie dopełnił nałożonego na niego obowiązku. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację spornego boiska wielofunkcyjnego ze względu na niezgodność z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[....] ", zatwierdzonego uchwałą nr XXI/234/11 Rady Miasta K. z dnia 6 lipca 2011 r. Na podstawie zapisów w/w planu wiadomym jest, iż teren dziatki nr [....] obr. [....] w K. znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem ZPo.33 z dopuszczalnym przeznaczeniem "pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym". Zgodnie z parametrami określonymi dla tego obszaru w § 25 ust. 2: "Ustala się następujące zasady i warunki zagospodarowania wyznaczonych terenów: 1) zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów wskazanych w § 12; 2) dopuszczenie budowy i przebudowy urządzeń i sieci infrastruktury technicznej; w przypadku budowy nowych sieci wymagany jest ich podziemny przebieg; 3) nakaz - wszystkie podejmowane przedsięwzięcia muszą uwzględniać ustalenia zawarte w rozdziałach l i II" oraz przy uwzględnieniu wskazanego § 12 ust. 1, który stanowi: "W przeznaczeniu terenu - za wyjątkiem terenów ZL, ZN, R - mieści się również wyposażenie terenu takie jak: dojścia i dojazdy niewydzielone, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, zieleń towarzysząca, obiekty małej architektury oraz urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem". Zrealizowane boisko nie spełnia wymagań określonych w zapisach wskazanego planu, a tym samym nie ma podstaw prawnych do jego legalizacji. Tym samym fakt, iż K.L. nie wywiązał się z nałożonego postanowieniem z dnia 19.08.2011 r. obowiązku i nie przedstawił wszystkich wymaganych przez PINB dokumentów, pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie, wobec czego zasadnym jest nałożenie przez organ I instancji obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu. Organ odwoławczy wskazał następnie, że PINB w sposób nieprawidłowy określił przedmiot rozbiórki, bowiem na podstawie zalegającej w aktach postępowania mapy sytuacyjno-wysokościowej przedłożonej wraz z oceną techniczną oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej dołączonego do akt postępowania można stwierdzić, iż boisko wybudowane zostało również na fragmencie działki nr [....] . Elementami spornego boiska są również: ogrodzenie z siatki metalowej, słupy oświetleniowe oraz zamontowane kosze do gry w koszykówkę. W odniesieniu do uwag P. KP. zawartych w odwołaniu z dnia 12.10.2012 r. dotyczących niewłaściwie dokonanej przez organ I instancji kwalifikacji przedmiotu prowadzonego postępowania, organ odwoławczy przychyla się do stanowiska zajętego przez PINB w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na zarzut podniesiony w odwołaniu J.L. , organ II instancji podniósł, że brak jest podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 50 ust. 1 u.p.b., gdyż w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z innymi niż budowa robotami budowlanymi (tj. przebudowa, remont). Nawet jeśli poprzednio teren wykorzystywany był jako miejsce składowania materiałów budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to prace budowlane związane z utwardzeniem tego terenu objęte były obowiązkiem uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Skargę na powyższą decyzję MWINB w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J.L. , działając przez pełnomocnika, która zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 7, 77, 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie i zaaprobowanie nieprawidłowego ustalenia charakteru obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości skarżącej, - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez związanie organu I instancji błędnymi ustaleniami faktycznymi, - art. 49b u.p.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że obiekt budowlany powstał w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego i jako taki jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto, że w tym trybie nie jest możliwa legalizacja utwardzonego placu, ogrodzenia, lamp jako oddzielnych obiektów budowlanych mimo braku ich niezgodności z mpzp, - art. 50 u.p.b. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie dochodziło do wielokrotnie prowadzonych robót budowlanych prowadzących do stworzenia obiektu, który organ kwalifikuje jako boisko wielofunkcyjne, a które to roboty powinny być oddzielnie i we właściwej kolejności poddane procedurze legalizacyjnej. W uzasadnieniu podała, że organy błędnie przyjęły, iż obiekt budowlany, będący przedmiotem postępowania, jest boiskiem wielofunkcyjnym, natomiast nie rozważały, czy przed dokonaniem kolejnych przebudów obiekt ten byłby zgodny z mpzp albo wymagałby legalizacji. W jej ocenie, przyjmowanie potocznego rozumienia pojęcia "boisko" w niniejszej sprawie jest nieuprawnione. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga okazała się skuteczna, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Pismem z dnia 29 grudnia 2014 r. (data wpływu do WSA w Krakowie – w dniu 7 stycznia 2015 r.) K.L. poinformował Sąd, w związku z odebranym zawiadomieniem o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 13 stycznia 2015 r. w sprawie ze skargi J.L. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego - że decyzja MWINB nr [....] ., która jest przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w ogóle nie została jemu doręczona. A zatem, w związku z wniesioną skutecznie skargą przez Panią J. L. , uruchamiającą kontrolę sądu administracyjnego nad kwestionowaną decyzją - kontrola Sądu, opisana poniżej, wykazała, że postępowanie administracyjne, zakończone w/w decyzją narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mający istotne znaczenie na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 109 K.p.a. " § 1. Decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. § 2. W przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 decyzja może być stronom ogłoszona ustnie". Zarazem, w myśl art. 110 K.p.a., "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej". Z doręczeniem decyzji, jako czynnością materialnoprawną, prawo wiąże także otwarcie biegu terminu do skutecznego wniesienia odwołania lub odpowiednio skargi do sądu administracyjnego. Czynność ta ma zatem odpowiednie znaczenie dla wykorzystania prawa do toku instancji lub prawa do sądu. W aktach sprawy znajduje się kserokopia odwołania K.L. potwierdzona za zgodność z oryginałem, adresowanego do MWINB za pośrednictwem PINB od decyzji nr [....] z dnia 27 września 2012 r., w którym jednocześnie K. L. odwołuje pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu M.S. do reprezentowania go w toku niniejszego postępowania administracyjnego, odwoławczego. W tej sytuacji doręczenie przez MWINB kontrolowanej przez Sąd w/w decyzji - radcy prawemu M.S. jako pełnomocnikowi K.L. - należy w konkretnych okolicznościach sprawy uznać za nieskuteczne, i wywołujące co najmniej wątpliwość jej skutków prawnych wobec K. L. . Co prawda wobec skutecznego doręczenia w/w decyzji innym stronom postępowania, tj. J. L. , z punktu widzenia obiektywnego porządku prawnego, decyzja weszła do obrotu prawnego. Jednak z uwagi na fakt, że przedmiotem postępowania jest sprawa zgodności z prawem decyzji dot. nakazu rozbiórki boiska wielofunkcyjnego na działce nr [....] przy ul. [....] w K. , Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie kwestia pewności obrotu prawnego, właśnie przez wyeliminowanie w/w decyzji MWINB, nie doręczonej prawidłowo K.L. inwestorowi i współwłaścicielowi nieruchomości, których dotyczy decyzja MWINB - przeważa na zasadą stałości kontrolowanej decyzji administracyjnej w czasie. Inaczej mówiąc, Sąd bierze także pod uwagę fakt, że postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie jeszcze się nie zakończyło, gdyż kontroli Sądu podlega ostateczna decyzja kasacyjna MWINB - w związku z tym, wyeliminowanie jej z obrotu prawnego uzdrawia postępowanie administracyjne i zapobiega w przyszłości potencjalnemu podnoszeniu argumentu nie doręczenia tejże decyzji K.L. , a także zabezpiecza w przyszłości w tym postępowaniu obiektywny porządek prawny. Przy ponownym prowadzeniu sprawy organ II instancji powinien zapewnić K. Lurce prawo czynnego udziału w postępowaniu przez doręczanie pism adresowanych do niego bezpośrednio, o ile w sprawie nie będzie działał K.L. przez pełnomocnika. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a." Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 655/13, zgodnie z którym "Poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności tego postępowania. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej". Z akt sprawy wynika, że MWINB nie zastosował w sprawie przywołanego art. 10 § 1 K.p.a. Z wszystkich powyższych ustaleń wynika, że fakt przeoczenia przez organ odwoławczy aktu cofnięcia przez K.L. w postępowaniu odwoławczym przed MWINB w K. pełnomocnictwa radcy prawnemu M.S. doprowadził do naruszenia powyżej wskazanych norm postępowania w stopniu mającym istotny wpływ dla rozpatrywanej sprawy. Z uwagi na wskazane okoliczności, polegające na wystąpieniu w kontrolowanej sprawie naruszeniu przez MWINB norm postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, Sąd nie wypowiada się w przedmiocie materialnoprawnych zarzutów skargi J.L. , a to z uwagi na okoliczność polegającą na tym, że dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, w sytuacji prawidłowego doręczenia decyzji w przedmiotowej sprawie wszystkim stronom i skorzystania przez nie z możliwości prawnych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, sprawa może być, gdy będzie wniesiona odpowiednia skarga, poddana merytorycznej, materialnoprawnej kontroli Sądu. W obecnej chwili, w sytuacji nie doręczenia przedmiotowej decyzji MWINB jednej ze stron postępowania odwoławczego tj. K.L. , kontrola materialnoprawna decyzji MWINB przez Sąd byłaby przedwczesna. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję MWINB. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.