II SA/Kr 1576/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. S.A. w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 24 października 2025 r., znak: WI-VI.7821.2.4.2025.MP w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę Sygn SA/Kr 1576/25 UZASADNIENIE Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 6 czerwca 2025 r., znak: AU-01-6.670.50.2025.IRE, wydanym na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311, dalej: "specustawa drogowa"), nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji własnej nr 7/6740.4/2021 z 8 kwietnia 2021 r., znak: AU-01-1.6740.4.11.2016.APS, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Rozbudowa ulicy Odlewniczej w Krakowie (km: 0+115,00 – 0+257,70) jako drogi kategorii gminnej klasy drogi dojazdowej wraz z budową infrastruktury – kanalizacja deszczowa, oświetlenie uliczne, sieć wodociągowa oraz przebudową kolidującej infrastruktury technicznej – sieć wodociągowa, sieć kanalizacji deszczowej, sieć elektroenergetyczna, sieć teletechniczna oraz sieć gazowa". 28 sierpnia 2025 r. B. S.A. w K. (dalej: "spółka") wniosła zażalenie na to postanowienie, wskazując przy tym: "[...] pomimo przystąpienie do sprawy [...] w 2022 r. tuż po nabyciu nieruchomości od poprzednika prawnego N. Sp. z o,o., została pominięta jako strona postępowania i dopiero po wielokrotnych monitach w organie I instancji oraz przed organem II instancji, w dniu 21.08.2025 r. doszło do doręczenia [...] zawiadomienia o wydaniu przedmiotowego postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Spółka nigdy nie została zawiadomiona o odstąpieniu od doręczania pism, dlatego też zażalenie jest wniesione w terminie ustawowym. Gdyby jednak organ uznał, że doszło do przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia, to wnoszę o jego przywrócenie wskazując, że jego uchybienie nastąpiło bez winy Strony, a było wynikiem błędnego działania organu I instancji, który nie zaktualizował kręgu stron postępowania w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków oraz nie dostrzegł, że zgłosiła się nowa strona postępowania w związku ze zmianą właściciela nieruchomości". Wojewoda Małopolski postanowieniem z 24 października 2025 r., znak: WI-VI.7821.2.4.2025.MP, wydanym na podstawie m.in. art. 58 i art. 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "kpa"), odmówił spółce przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, wskazując przy tym, że wniesienie prośby o przywrócenie terminu 28 sierpnia 2025 r. (7 dni po doręczeniu zawiadomienia o wydaniu postanowienia organu pierwszej instancji) jest spóźnione, ponieważ termin upłynął 15 lipca 2025 r. (zaczął biec 8 lipca 2025 r. od daty zapoznania się pełnomocnika spółki z aktami sprawy). Wojewoda Małopolski postanowieniem z 24 października 2025 r., znak: WI-VI.7821.2.4.2025.MP, wydanym na podstawie m.in. art. 134 kpa, stwierdził wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu, wskazując przy tym, że: - zawiadomienie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej (stosowane analogicznie do postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji) ma charakter informacyjny, natomiast zgodnie z art. 49 kpa doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie; - zażalenie z 28 sierpnia 2025 r. jest spóźnione, bo termin upłynął 10 lipca 2025 r., skoro obwieszczenie w prasie lokalnej pojawiło się w wydaniu z 18-19 czerwca 2025 r. W skardze na to ostatnie postanowienie spółka wniosła o uchylenie postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 49a w zw. z art. 49 kpa w zw. z art. 11c specustawy drogowej przez uznanie, że zawiadomienie było skuteczne po upływie 14 dni od dnia obwieszczenia mimo to, że spółka nie była pisemnie uprzedzona o zamiarze zawiadamiania przez obwieszczenie; 2) art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 2 kpa przez uznanie, że zażalenie było spóźnione, podczas gdy zostało wniesione siódmego dnia od dnia doręczenia zawiadomienia; 3) art. 141 § 1 kpa przez niezastosowanie przepisu, z którego wynika, że wniesienie zażalenia przed doręczeniem postanowienia jest niedopuszczalne; 4) art. 39 § 3 i § 4 kpa przez uznanie, że wgląd do akt stanowi doręczenie; 5) art. 11c w zw. z art. 17 ust. 1 i ust. 3, a także art. 11f ust. 3 specustawy drogowej przez niezastosowanie odesłania do przepisów ogólnych kpa; 6) art. 49a w zw. z art. 49 kpa oraz art. 11c i art. 11f specustawy drogowej przez uznanie, że skutek doręczenia wywołał upływ 14 dni od opublikowania obwieszczenia bez konieczności bezpośredniego zawiadamiania spółki na piśmie mimo to, że organ pierwszej instancji dokonał bezpośredniego zawiadomienia pozostałych stron, w tym skierował zawiadomienie do poprzednika prawnego spółki, a w konsekwencji dla pozostałych stron bieg terminu rozpoczął się z dniem doręczenia im zawiadomienia, natomiast dla spółki po upływie 14 dni od publikacji obwieszczenia. W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że nie doręczono jej zawiadomienia o wydaniu postanowienia organu pierwszej instancji i nie została uprzedzona o zamiarze dokonywania doręczeń przez obwieszczenie. Organ pierwszej instancji omyłkowo wysłał zawiadomienie do poprzedniego właściciela nieruchomości, którą spółka nabyła w maju 2021 r. (od września 2024 r. figurowała w ewidencji gruntów jako nowy właściciel). O wydaniu postanowienia organu pierwszej instancji dowiedziała się, gdy inwestor rozpoczął roboty budowlane. W rozmowie telefonicznej dowiedziała się, że powinna oczekiwać doręczenia zawiadomienia, ale niezależnie od tego jej pełnomocnik poszedł zapoznać się z aktami postępowania. Mimo chęci wniesienia zażalenia była zmuszona oczekiwać na doręczenie zawiadomienia (art. 141 § 2 w zw. z art. 49 i 49a kpa). W kolejnej rozmowie telefonicznej usłyszała, że wszystkie strony odebrały już zawiadomienia, więc jeśli go nie otrzymała, to nie jest stroną. W związku z tym 21 lipca 2025 r. pisemnie wniosła o doręczenie zawiadomienia, które otrzymała dopiero 21 sierpnia 2025 r., a 28 sierpnia 2025 r. wniosła zażalenie – ostrożnościowo połączone – z prośbą o przywrócenie terminu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "ppsa"). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, bo przedmiotem skargi było postanowienie kończące postępowanie administracyjne, czyli postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia (art. 119 pkt 3 ppsa). Starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadaje decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym (art. 17 ust. 1 specustawy drogowej). Do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy (art. 11c specustawy drogowej). Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie (art. 108 § 2 kpa). Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie (art. 141 § 2 kpa). Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 w zw. z art. 144 kpa). Jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej (art. 49 § 1 kpa). Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 49 § 2 kpa). Poza przypadkami, o których mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2 (art. 49a kpa). Starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręcza decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, w starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyła zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne (art. 11f ust. 3 zdania pierwsze, drugie i czwarte specustawy drogowej). Legalność zaskarżonego postanowienia nie budzi wątpliwości Sądu; sprowadza się ono do stwierdzenia, że zażalenie spółki było spóźnione w związku z nieprzywróconym terminem do jego wniesienia. W art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy drogowej ustawodawca rozróżnia dwie kategorie stron postępowania, tj. wnioskodawcę oraz pozostałe strony (w tym: spółka). W odniesieniu do każdej z tych kategorii ustawodawca przyjmuje odmienny sposób doręczenia postanowienia (odpowiednio: doręczenie w formie właściwej oraz obwieszczenie, czyli forma publicznego ogłoszenia z art. 49 kpa). Po pierwsze, spółka nie musiała być pisemnie uprzedzona o zamiarze zawiadamiania przez obwieszczenie, bo art. 49a kpa nie ma zastosowania w sprawach o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Art. 49a kpa odnosi się do przypadków, w których przepis szczególny nie przewiduje możliwości dokonywania zawiadomienia w przewidzianej tam formie, a w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron (verba legis: "poza przypadkami, o których mowa w art. 49"). Tymczasem takim przepisem szczególnym był tutaj art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy drogowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3815/19). Po drugie, doręczenie na podstawie art. 11f ust. 3 zdanie drugie specustawy drogowej zawiadomienia o wydaniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres dotychczasowego właściciela wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza skutków zawiadomienia o wydaniu tego postanowienia w drodze publicznego ogłoszenia z art. 49 kpa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 2/16). Ma ono jedynie walor informacyjny, uzupełnia doręczenie przez obwieszczenie, ale nie można z niego wywodzić skutków procesowych doręczenia, bo skuteczność doręczenia związana jest z publicznym zawiadamianiem. W tym kontekście zażalenie rzeczywiście jawi się jako spóźnione o ponad miesiąc. Skoro obwieszczenia dokonano w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, to należało ustalić dzień, w którym obwieszczenie zostało zamieszczone najpóźniej (tu: 19 czerwca 2025 r. w prasie lokalnej), od niego obliczyć 14 dni dla przyjęcia skutku doręczenia (tu: 3 lipca 2025 r.) i kolejne 7 dni na wniesienie zażalenia (tu: 10 lipca 2025 r.). Tak też uczynił organ odwoławczy, który trafnie skonstatował, że zażalenie z 28 sierpnia 2025 r. jest spóźnione. Należy mieć na uwadze, że w każdym przypadku, w którym dotychczasowy właściciel nieruchomości uchybił terminowi z powodu braku (spóźnionego) doręczenia indywidualnego zawiadomienia, może on skorzystać z instytucji przywrócenia terminu przewidzianej w art. 58 kpa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 2/16). Spółka z tej instytucji skorzystała, a kwestia prawidłowości jej zastosowania będzie roztrząsana w odrębnej sprawie ze skargi spółki na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia (sygn. akt II SA/Kr 1577/25). Z tych powodów Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną (art. 151 ppsa).