II SA/Kr 1577/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja WSA Jacek Bursa Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi T.S. i E.S. na postanowienie Wojewody z dnia 28 listopada 2008r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla R. i E.K. na zamierzenie budowlane pod nazwą: "budowa garażu na jeden samochód osobowy w dobudowie do istniejącego budynku mieszkalnego oraz garażu wolnostojącego na dwa samochody, zjazdów do garaży, przebudowy ZZP i przyłącza gazociągu do budynku mieszkalnego". Decyzja została w dniu 9 lipca 2004 r. skutecznie doręczona E.S. , właścicielce działki 1 , jako stronie postępowania. W dniu 22 lipca 2004 r. w dwóch osobnych pismach E.S. i T.S. wnieśli odwołania od ww. opisanej decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2004r. Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołania E.S. , uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia nr działki 2 jako terenu inwestycji i w tym zakresie umorzył postępowanie organu l instancji. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Postanowieniem z tej samej daty, Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania T.S. , wskazując, że nie był on stroną postępowania. Wyrokiem z dnia 5 maja 2008 r. w sprawie do sygn. II SA/Kr 83/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyniku rozpatrzenia skargi T.S, na postanowienie z dnia [...] października 2004 r., uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ II instancji nie podjął nawet próby weryfikacji, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania. Stwierdził, że "organ odwoławczy oparł się wyłącznie na ustaleniach kręgu stron, jakie poczynił Prezydent Miasta K. , co nie odpowiada wymogom zasady prawdy obiektywnej w ujęciu art.7 kpa, zasadzie dwuinstancyjności o jakiej mowa w art.15 kpa, jak również nie spełnia dyspozycji art.107 § 3 kpa w związku z art.126 kpa". Sąd wskazał również , że organ odwoławczy błędnie podał, jako mający zastosowanie do ustalenia kręgu stron postępowania, art.28 kpa, pomijając brzmienie art.28 ust.2 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. (znak: [...]) Wojewoda , na podstawie art. 134 kpa, stwierdził niedopuszczalność odwołania, z uwagi na wniesienie go przez osobę nie będącą stroną w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia podał, że ponowna analiza akt wykazała, że T.S. nie posiada przymiotu strony. Organ odwołał się do treści art. 28 kpa i zawartego w nim pojęcia "interes prawny". Nadto podniósł, że status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wynika wprost z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Organ l instancji wyznaczył obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, który obejmował działki nr 3, 4, 5, 6, 7 i 8 obręb [...]. Ich właściciele, użytkownicy i zarządcy zostali uznani za strony postępowania. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że T.S. nie legitymuje się tytułem uprawniającym do występowania w charakterze strony. Jego adres zamieszkania - tj. ul. [...] (działka 7 ) może świadczyć jedynie o istnieniu interesu faktycznego. Natomiast działki 9 i 10 , których jest współwłaścicielem nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy ustalił również, że decyzja z dnia [...] lipca 2004 r. została przeniesiona decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. na rzecz innego inwestora. Nie stwierdzono również wygaśnięcia przedmiotowej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie z dnia [...] listopada 208 r. złożyli E. i T.S. . Zarzucili naruszenie art. 134 i art. 7 kpa oraz wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podnieśli, że przymiot strony w postępowaniu T.S. wywodzi "z racji współwłasności należących do niego działek oraz z racji faktu, iż wbrew wpisom w ewidencji gruntów jest prawidłowym właścicielem m. in. działki 1 ". Wskazali, że jakkolwiek w ewidencji gruntów jak i księdze wieczystej jako właściciel działki wskazana jest jedynie E.S. , to jednak jako małżonkowie pozostają we wspólności majątkowej, a działka nie została nabyta z majątku odrębnego. W dalszej części skargi podniesione zostały zarzuty dotyczące decyzji Wojewody z dnia [...] października 2004 r. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Powołując się pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarty w wyroku z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. VII SA/Wa 1454/05 organ podał, że sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony, konieczne jest również posiadanie interesu prawnego, który uzasadnia jego udział w postępowaniu. Organ podkreślił, że działał zgodnie z wyrażoną w art. 76 kpa zasadą domniemania prawdziwości dokumentów urzędowych i nie miał żadnych podstaw do kwestionowania zgodności wpisów w rejestrze gruntów dla działki 1 z rzeczywistym stanem prawnym, tym bardziej, że stosownie do treści art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027), to na właścicielach nieruchomości spoczywa obowiązek zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od dnia ich powstania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowodministracyjnego jest zaskarżalne, w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1 i 2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej, nie rozstrzygające o istocie sprawy lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ogranicza się li tylko do badania prawidłowości zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia tego samego organu lub organu pierwszej instancji i nie może dotyczyć nie związanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. Następuje ona na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych, które ma obowiązek przedstawić organ administracji publicznej wraz odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 kpa, będącego podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie zatem z treścią tego przepisu organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania (por. wyrok NSA W-wa 2009.03.10, sygn. II OSK 316/08 , LEX nr 526409). Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia sprowadza się zatem do zbadania, czy prawidłowa jest ocena organu, że T.S. nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Stosownie do treści art.28 ust.2 prawa budowlanego (Dz.U.06.156.1118 j.t. z późn.zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z przepisem art.3 pkt 20 Prawa budowlanego, zawierającego definicję legalną pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", przez obszar taki należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z powyższego wynika zatem, że krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę został uregulowany w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w sposób odmienny od regulacji zawartej w art. 28 kpa. Regulacje zawarte w ustawie Prawo budowlane z 1994 r. w swoim pierwotnym brzmieniu nie zawierały definicji strony. Zatem krąg osób, którym przysługiwał przymiot strony ustalał każdorazowo organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 28 kpa. W praktyce organy przyjmowały, iż każdy właściciel czy użytkownik nieruchomości sąsiedniej jest stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Ustawodawca wprowadzając ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) nowelizującą - Prawo budowlane powyższy przepis, stanowiący lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji pojęcia strony zawartej w art. 28 k.p.a., zawęził krąg uczestników występujących w sprawach o udzielenia pozwolenia na budowę. Z powyższych regulacji wynika, że przymiotem strony dysponuje właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty lub zarządca), którego nieruchomość - w związku z planowanym zamierzeniem budowlanym - obiektywnie (nie zaś poprzez subiektywne odczucia) dozna ograniczenia w zagospodarowaniu. Podkreślenia wymaga, że te ewentualne ograniczenia wypływać mogą jedynie z konkretnych norm prawa. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się materializować wtedy, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w określonej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko zatem interesy osób trzecich posiadających nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu podlegają ochronie w czasie projektowania i budowy obiektu. Stosując się do wytycznych Sądu organ odwoławczy pismem z dnia 22.09.2008 r. zwrócił się do T.S,. w trybie art.50 § 1 kpa, do przedłożenia dowodów świadczących o jego interesie prawnym w rozumieniu art.28 ust.2 prawa budowlanego, w prowadzonym postępowaniu. W piśmie z dnia 14.10.2008 r. , stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwanie, T.S. dowodów takich nie wskazał, podając jedynie, że sąd administracyjny "w uzasadnieniu do wyroku przywrócił mu uprawnienia do występowania jako strona w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na dobudowę garaży przy budynku znajdującym się w K. przy ul. [...]". Stwierdzić pozostaje, że z dowodów zgromadzonych przez organ odwoławczy (k.[...]) wynika, że konfiguracja działki nr 9, której T.S. jest współwłaścicielem, wskazuje, że jest ona działką drogową i graniczy z działką inwestorów nr 11 jedynie północno-wschodnim narożnikiem. Usytuowanie projektowanej dobudowy garażu w stosunku do tej działki nastąpiło z zachowaniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690 z zm.). Skoro południowa ściana projektowanego w dobudowie garażu znajduje się w odległości 12,05 m od granicy działek 11 i 8 , to jej odległość od północno-wschodniego narożnika działki skarżącego nr 9 przekracza jeszcze tę wielkość. Budowa wolnostojącego garażu projektowana jest po przeciwnej stronie domu inwestorów niż dobudowa garażu. Planowana inwestycja nie stwarza zatem żadnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki nr 9 należącej do skarżącego w stosunku do stanu obecnie istniejącego. Nie narusza również w żaden sposób jego prawa własności i nie utrudnia korzystania z jego nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. To samo odnieść należy do działki nr 10 , której współwłaścicielem jest skarżący, a nie graniczącej z działką inwestora. Prawidłowa jest więc konstatacja organu, że skarżącemu jako współwłaścicielowi działek położonych poza obszarem oddziaływania nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Przytaczane przez skarżącego argumenty z tego względu należy zatem rozpatrywać w kontekście interesu faktycznego. Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych, nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie ma racji również skarżący twierdząc, że wyrokiem z dnia 5 maja 2008 r. w sprawie do sygn. II SA/Kr 83/08 Sąd "przyznał" skarżącemu status strony w postępowaniu. Sąd wcale kwestii tej nie przesądził, a przyczyną uchylenia postanowienia z dnia [...].10.2004 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania były naruszenia procedury przez organ wydający to postanowienie. Wobec powyższego, uznając skargę za niezasadna, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.