II SA/Kr 1577/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. Z na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 września 2016 r. nr: [...] w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej uiszczony wpis w kwocie 100 (sto) złotych. W dnia 19 lipca 2016 r. Wojewoda [...] przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] "skargę" K. Z. "na zaniechanie przez Burmistrza [...] przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie bezprawnej wycinki zieleni przez J. P.". W skardze tej skarżąca wnosiła o doprowadzenie do podjęcia przez Burmistrza [...] przewidzianych prawem działań w związku z bezprawnym wycięciem przez J. P. zieleni. W uzasadnieniu tego wniosku wskazała w szczególności, że Burmistrz [...] przez ponad rok nie przeprowadził postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie pomimo tego, że leży to w zakresie jego kompetencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zakwalifikowawszy powyższą skargę jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przewidziane w art. 37 k.p.a., postanowieniem z dnia 19 września 2016 r. nr: [...], orzekło o uznaniu tego zażalenia za nieuzasadnione. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przedstawił stanowisko, wedle którego Burmistrzowi [...] nie można zarzucić bezczynności w rozumieniu art. 37 k.p.a. Organ przyjął w szczególności, że "pismo żalącej się z dnia 12 czerwca 2015 r. nie mogło wszcząć żadnego postępowania administracyjnego, w efekcie którego winna być wydana decyzja lub postanowienie". W treści orzeczenia Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...] zawarto pouczenie, że jest ono ostateczne. Pismem z dnia 2 listopada 2016 r. K. Z. zaskarżyła powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca sfomułowała zarzuty naruszenia prawa procesowego i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała ustalenia i ocenę prawną organu, a także odniosła się do kwestii dopuszczalności skargi. Skarżąca, dostrzegając możliwość wniesienia odrębnej skargi na przewlekłość w rozstrzyganiu sprawy przez Burmistrza [...], wskazała, że w jej ocenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało błędne postanowienie "oddalające zażalenie skarżącej" i w związku z tym zaistniała koniczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Zdaniem skarżącej, przedmiotowe postanowienie jest postanowieniem kończącym postępowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie. Zdaniem organu, przedmiotowe postanowienie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie mieści się w katalogu aktów podlegających kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 poz.718, dalej "p.p.s.a.") określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, "kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach". W rozpatrywanej sprawie zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione nie należy do żadnej z wyżej wymienionych kategorii aktów prawnych lub czynności mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie jest bowiem postanowieniem, na które służy zażalenie albo kończącym postepowanie, czy też rozstrzygającym sprawę co do istoty, ani też nie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 74/13, "analiza ww. katalogu aktów, czynności i bezczynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego prowadzi do wniosku, że rozpoznanie skargi na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. nie należy do właściwości sądu administracyjnego. (...) art. 37 § 2 k.p.a. (...) ma na celu likwidację przewlekłości postępowania w trybie administracyjnym. Nie określa on, w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia rozpoznający zażalenie na przewlekłość organu, który winien rozstrzygnąć sprawę, ma zażalenie to rozstrzygnąć. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego jego nie przewiduje (art. 141 § 1 k.p.a.). Postanowienie to zatem (...) nie mogło podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie jest bowiem orzeczeniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.". Zważywszy na argumentację skarżącej, należy w szczególności podkreślić, że postanowienie wydane na podstawie art. 37 k.p.a. nie jest postanowieniem kończącym postępowanie – bez względu na przyczyny, dla których organ uznał zażalenie za nieuzasadnione; dotyczy to także przypadku, gdy w ocenie organu nie doszło czy też nie mogło dojść do wszczęcia postępowania, w wyniku którego winna być wydana decyzja lub postanowienie. Wprawdzie dotyka ono wtedy kwestii materialnych – kwestii istnienia stosunku materialnoprawnego oraz kwestii istnienia sprawy administracyjnej – ale niepodobna powiedzieć, że sprawę tę rozstrzyga co do istoty, ani, tym bardziej, że kończy postępowanie w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.