II SA/Kr 1578/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skarg Gminy Miejskiej Kraków i Rady Miasta Krakowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 31 października 2019 r., nr WN-II.4131.1.45.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXV/575/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 września 2019 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa dotyczących stworzenia pilotażowego programu udzielania wsparcia dla tworzenia zielonych dachów na terenie Krakowa skargę oddala. Rada Miasta Krakowa uchwałą nr XXV/575/19 z 25 września 2019 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) ustaliła kierunki działania dla Prezydenta Miasta Krakowa dotyczące "stworzenia pilotażowego programu udzielania wsparcia dla tworzenia zielonych dachów na terenie Krakowa". W §1 uchwały ustalono kierunki polegające na podjęciu wszelkich możliwych i prawnie dopuszczalnych działań, mających na celu opracowanie programu pilotażowego dla tworzenia zielonych dachów na terenie miasta Krakowa. W §2 uchwały wskazano szczegółowe kierunki działania dla Prezydenta, polegające w szczególności na określeniu: zadań objętych programem, sposobu udzielenia wsparcia (np. dofinansowanie zakupu czy usługi, ulga w podatku od nieruchomości), termin i sposób składania wniosków. W § 3 zaproponowano zarezerwowanie środków finansowych na realizację programu w budżecie miasta na rok 2020, zaś w §4 – termin przedstawienia informacji z realizacji uchwały do dnia 31 grudnia 2019 r. Ww. uchwała została przekazana do Wojewody Małopolskiego w trybie nadzoru w dniu 2 października 2019 r. Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z 31 października 2019 r. ([...]) na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Miasta Krakowa. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ nadzoru podał, że treść uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego przyznanego organowi stanowiącemu gminy oraz narusza obowiązujące przepisy prawa w stopniu istotnym. Przywołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zawiera kompetencję dla rady gminy do podejmowania uchwał określających kierunki działania wójta w sprawach należących do właściwości tego organu. Uchwały organów stanowiących gminy podejmowane w tym przedmiocie należą do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne dla tego organu. Zarazem zastrzega się, że wytyczne te nie mogą przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. W ramach kompetencji Rady Miasta Krakowa do określenia kierunków działania Prezydenta, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., nie mieści się wydawanie wiążących poleceń organowi wykonawczemu gminy co do sposobu załatwienia określonej sprawy. Zaprzeczeniem tego rodzaju rozumienia wytycznych, zaleceń kierowanych względem organu wykonawczego będzie taka ich redakcja, która wskazuje na ich obligatoryjną treść, co polega na używaniu w ramach uchwały zwrotów i słów wskazujących na ich wiążący charakter względem organu wykonawczego. W ocenie Wojewody, z treści ocenianej uchwały wynikają jednoznacznie oczekiwania Rady Miasta Krakowa względem Prezydenta Miasta Krakowa podjęcia działań w ściśle określonym przedmiocie tj. opracowanie programu pilotażowego w celu udzielania wsparcia podmiotom zainteresowanym tworzeniem oraz utrzymywaniem zielonych dachów na terenie miasta Krakowa (§ 1 uchwały). Rada Miasta Krakowa ustaliła dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunki działania, które będą polegały w szczególności na określeniu zadań objętych tym programem, rodzaju podmiotów mogących ubiegać się o wsparcie, sposobu udzielenia wsparcia (np. poprzez dofinansowanie zakupu czy usługi, ulgi w podatku od nieruchomości) oraz terminu i sposobu składania wniosków (§ 2). Dalej Rada Miasta Krakowa w treści § 3 uchwały zawarła zapis zawierający propozycję zarezerwowania środków finansowych na realizację tego programu w budżecie miasta na 2020 rok. Informacja o realizacji tej uchwały winna zostać przedłożona w terminie do dnia 31 września 2019 r. (§ 4 uchwały).Tym samym w ramach uchwały kierunkowej Rada Miasta Krakowa wypowiedziała się w materii należącej do kompetencji Prezydenta Miasta Krakowa. Zauważono, że to do organu wykonawczego należy: określanie sposobu wykonywania uchwał, gospodarowanie mieniem komunalnym, jak również tworzenie i wykonywanie budżetu (art. 30 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 u.s.g.). Zatem to właśnie organ wykonawczy decyduje o sposobie wykonania zadań należących do jego właściwości. W ocenie Wojewody uchwała Rady Miasta Krakowa Nr XXXIII/862/20 została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa, w powyższym zakresie wykracza bowiem poza zakres upoważnienia ustawowego ujętego w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., a także w stopniu istotnym narusza przywołane powyżej przepisy ustaw, w tym art. 30 ust. 2 pkt 2, 3 i 4, oraz art. 31 ww. ustawy. Powyższe stanowi dodatkowo o naruszeniu zasady legalizmu nakazującej działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Gmina Miejska Kraków oraz Rada Miasta Krakowa złożyły skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie na rozstrzygnięcie nadzorcze z 31 października 2019 r., wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów na rzecz skarżącej gminy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1) art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. - wobec błędnego uznania, że Rada Miasta Krakowa ustalając mocą ww. uchwały kierunki działania dla Prezydenta Miasta Krakowa wykroczyła poza granice kompetencji przyznanych przez ten przepis, to jest nie wydała wytycznych, zaleceń oraz wskazówek dla Prezydenta Miasta Krakowa w obszarze przypisanych mu zadań, lecz w sposób stanowczy wkroczyła w kompetencje Prezydenta Miasta Krakowa nakazując mu konkretny sposób działań w odniesieniu do konkretnie wskazanych w ww. uchwale podmiotów – gdy tymczasem jest dokładnie odwrotnie; 2) art. 18 ust. 1 u.s.g. - wobec błędnego uznania, że Rada Miasta Krakowa ustalając mocą ww. uchwały kierunki działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w sposób istotny naruszyła obowiązujący porządek prawny, gdy tymczasem przepis ten upoważnia Radę Miasta Krakowa do podejmowania działań niewładczych, o charakterze programowym, intencyjnym, pozostających w granicach zdań gminy, 3) art. 91 ust. 1 u.s.g. - wobec orzeczenia o nieważności ww. uchwały, gdy tymczasem ww. uchwała została wydana w ramach kompetencji przyznanych Radzie Miasta Krakowa na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 o samorządzie gminnym, a nadto ma oparcie w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, i tym samym nie jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że przedmiotowa uchwała nie zawiera poleceń ani nakazów adresowanych do Prezydenta Miasta Krakowa, a regulacje zawarte w § 1 określają jedynie cel podjęcia przedmiotowej uchwały, w sposób bardzo ogólny wyznaczają strategię działania dla organu wykonawczego. Rada Miasta Krakowa ustaliła tym samym jedynie kierunki działania dla Prezydenta Miasta Krakowa, polegające na podjęciu wszelkich możliwych i prawnie dopuszczalnych działań mających na celu, opracowanie programu pilotażowego udzielania wsparcia dla tworzenia zielonych dachów na trenie miasta Krakowa. Rada Miasta Krakowa w żaden sposób nie narzuciła sposobu realizacji zamierzenia będącego przedmiotem uchwały, określając jedynie cel i intencje podjęcia przedmiotowej uchwały. Zatem nieprawdziwe i wprowadzające w błąd są przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego twierdzenia, jakoby Rada Miasta Krakowa nakazała Prezydentowi Miasta Krakowa konkretny sposób działania w odniesieniu do konkretnych wskazanych w uchwale podmiotów. Wedle § 1 ww. uchwały, to do Prezydenta Miasta Krakowa należy rozstrzygnięcie jakie działania są prawnie dopuszczalne, a następnie możliwe dla stworzenia programu udzielania wsparcia dla tworzenia zielonych dachów na terenie Krakowa. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że z treści uchwały wynika, że Rada Miasta opowiada się jednoznacznie za opracowaniem programu udzielania wsparcia podmiotom zainteresowanym tworzeniem oraz utrzymywaniem zielonych dachów na terenie Krakowa. Rada Miasta Krakowa oczekuje od Prezydenta określenia zadań objętych tym programem, rodzaju podmiotów ubiegających się o wsparcie, sposobu udzielenia wsparcia, konkretyzując zarazem, iż może ono polegać np. na dofinansowaniu zakupu czy usługi, uldze w podatku od nieruchomości oraz określenie terminu i sposobu składania wniosków. Rada Miasta Krakowa zarazem proponuje zarezerwowanie środków finansowych na realizację tego programu w budżecie na 2020 r., nakładając zarazem na Prezydenta Miasta Krakowa obowiązek złożenia informacji o realizacji tej uchwały w terminie do dnia 31 września 2019 r. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej działania organu stanowiącego nie precyzują celów i wskazówek, ale narzucają Prezydentowi Miasta określony sposób działania. Rada Miasta zamiast skupić się na określeniu głównego priorytetu, a zatem kierunku działania organu wykonawczego w obszarze zadań gminy, który uznaje za istotny do realizacji celem rozwiązania dostrzeżonego problemu, koncentruje się na wykonaniu projektowanego przez nią działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru (wojewoda) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 u.s.g.). Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady (art. 98 ust. 3a u.s.g.). Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 98 ust. 4 u.s.g.). Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust. 5 u.s.g.). W świetle przywołanych wyżej przepisów prawa przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego może być wyłącznie naruszenie prawa mające charakter istotny. W konsekwencji ocena legalności rozstrzygnięcia nadzorczego wymaga ustalenia, czy uchwała organu gminy istotnie naruszała prawo, jak to wywodzi organ nadzoru. Podstawę prawną zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., z którego wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należą ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Uchwała stanowiąca o kierunkach działania wójta (dalej: uchwała kierunkowa) ma walor aktu wewnętrznego o charakterze programowym (intencyjnym). Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę podziela w pełni stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2017 r. (sygn. II GSK 3514/15, orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. "stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez wójta podejmowane. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny, zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą one określać ogólnie strategię działania wójta, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, ale nie mogą wkraczać wprost w zakres działania poszczególnych organów gminy. Podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwały nie mogą więc wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi z mocy ustawy, naruszałoby to bowiem ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy". Zaakcentować należy zatem, że kierunki działania organu wykonawczego powinny stanowić wytyczne, rekomendacje dla określonych działań, ale nie powinny przesądzać o ostatecznej treści działań organu wykonawczego. Kryteriów powyższych nie spełnia uchwała, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Redakcja postanowień uchwały wskazuje na zobowiązanie Prezydenta Miasta Krakowa do przygotowania programu pilotażowego (aktu planowania) w zakresie wdrażania konkretnego rozwiązania technicznego w postaci tzw. zielonych dachów. Uchwała determinuje podstawowe elementy tego programu, potrzebę rezerwacji środków na ten cel w budżecie, a nadto termin złożenia informacji odnośnie realizacji uchwały. Zdaniem Sądu tak wyznaczony sposób działania Prezydenta nie mieści się w ramach uchwały kierunkowej, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Treść uchwały przyjmująca postać polecenia wykonania określonego zadania narusza przy tym ustawowo ukształtowane relacje między organem stanowiącym a wykonawczym w gminie. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwały rady gminy, co obejmuje m.in. wskazanie środków finansowych, rzeczowych niezbędnych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramy jej realizacji, poszczególnych jej elementów (por. przywołany wyrok NSA z 19 września 2017 r.). Wskazane przejawy wykonania uchwały znaleźć można w przedmiotowej uchwale. Powyższej oceny nie zmienia treść §1 zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały, w którym posłużono się sformułowaniem "wszelkich możliwych i prawem dopuszczalnych działań". W istocie bowiem Rada Miasta Krakowa narzuciła Prezydentowi sposób wykonania zadania, określając nie tylko cel, ale i sposób jego zrealizowania, przez nałożenie obowiązku przygotowania programu wsparcia oraz sprecyzowanie tego, co program ma zawierać, a także wskazanie preferowanego przez organ stanowiący terminu przystąpienia do realizacji zadania. Godzi się na marginesie zauważyć, że zobowiązanie do przedstawienia informacji ze sposobu z realizacji uchwały do dnia 31 grudnia 2019 r. ingeruje w rozwiązanie przyjęte w art. 28aa ust. 1 u.s.g., który to przepis przewiduje złożenie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) corocznego raportu o stanie gminy. Stosownie do art. 28aa ust. 2 u.s.g. raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Raport powinien zatem stanowić kompleksowe podsumowanie i sprawozdanie z działalności wójta, także w zakresie realizacji uchwał kierunkowych, o których stanowi art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Podsumowując, Sąd wskazuje, że Rada Miasta Krakowa wykroczyła w sposób istotny poza ramy wyznaczone dla uchwały kierunkowej w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., co w konsekwencji oznacza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze należało uznać za odpowiadające prawu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.