II SA/Kr 158/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewody [....] z dnia 19 listopada 2008 r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...]sierpnia 2005r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 kpa, zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.K. i J.K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zabudowanego w ścianach szczytowych w .granicy z budynkami nr [...] i [...] przy ul. [...] na działce nr 1 obr. [...], wraz z przyłączem gazu, elektrycznym i kanalizacji oraz wewnętrzną instalacją: gazu, wod.-kan., elektryczną. Na skutek odwołania M.K.-B. , I.B. .-R. i J.S. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2005r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części, dotyczącej udzielenia pozwolenia dla J.K. i w tym zakresie orzekł o umorzeniu postępowania organu l instancji, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że uchylenie decyzji w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę dla J.K. nastąpiło w związku ze złożonym przez nią w postępowaniu odwoławczym oświadczeniem o rezygnacji ze wspólnej budowy domu. Ponadto Wojewoda uznał, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ l instancji prawidłowo. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyły M.K.-B., i I.B.-R. , zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 140 i 144 kodeksu cywilnego,, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego z 1994r., szeregu przepisów wykonawczych do tej ustawy i art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez całkowite pominięcie przy zatwierdzaniu projektu budowlanego planowanej inwestycji wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 17 grudnia 1996r. sygn. akt II SA/Kr 27/96, Na tę samą decyzję skargę złożył J.S. , który zaskarżonej decyzji zarzucił, naruszenie: art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 81 Prawa budowlanego z 1994r; szeregu przepisów wykonawczych do tej ustawy, oraz przepisów ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z przepisami wykonawczymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2007r. sygn. akt II SA/Kr 957 06 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Sąd nie podzielił poglądu skargi, że dz. ewid. 1 nie nadaje się do zabudowy przez swoją powierzchnię, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przesądziła o tym, że przedmiotowa inwestycja może być realizowana na tej nieruchomości, a ta decyzja przesądza także o tym, że zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - są nieuzasadnione. Sąd wskazał jednak, że jednym z koniecznych warunków udzielenia pozwolenia na budowę jest stwierdzenie kompletności projektu, którego elementami są m.in. rysunki przedstawiające projekt realizacyjny zamierzonej inwestycji, a te mają być wykonane przez projektanta i przez niego autoryzowane. W ocenie Sądu trafnie skargi podnoszą, że załączony projekt nie spełnia tych warunków, gdyż znajduje się w nim rysunek przedstawiający rzut parteru - który nie jest oryginałem, bowiem stanowi kserokopię rysunku z odręczną adnotacją "zgodne z oryginałem. A.K., ". Ponadto na rysunkach przedstawiających rzut I i II piętra oraz dachu ktoś odręcznie długopisem dorysował - jak można sądzić piony wentylacyjne. Nie wiadomo kto i kiedy dokonał tych "dorysowań" w każdym razie fakt i ich istnienia świadczy o nierzetelności i braku oryginalności projektu. Sąd wyjaśnił też, że projekt "stary" (uchylony później) może być wykorzystany przy opracowywaniu "nowego" projektu. Zdaniem Sądu trafnym był też zarzut, że organy nie dokonały analizy w celu jednoznacznego stwierdzenia głębokości fundamentów, jak również nie uwzględniły istniejących opinii w tej kwestii. Sąd uznał, że narusza to art. 7 i 77 § 1 kpa, zaś uzasadnienie narusza przepis art. 107 § 3 kpa i wskazane wyżej braki mogą zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku WSA w Krakowie Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2008r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa, uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2005r. i orzekł o umorzeniu postępowania organu l instancji w sprawie pozwolenia na budowę w/w inwestycji. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że pismem z dnia [...] października 2008r. wezwano inwestora o złożenie wyjaśnienia, na jakim etapie realizacji inwestycji jest obecnie budynek objęty zaskarżoną decyzją i w odpowiedzi inwestor A.K. podał, że budynek mieszkalny objęty przedmiotową decyzją został wybudowany zgodnie z projektem i warunkami decyzji, zgłoszony do użytkowania bez sprzeciwu organu, oraz że nadany został numer porządkowy. Do przedmiotowego pisma inwestor załączył zaświadczenie PINB w K. Powiat Grodzki z dnia [...].01. 2008 r. o braku wniesienia sprzeciwu w sprawie użytkowania budynku. W związku z tym Wojewoda uznał, że zrealizowanie obiektu przez inwestora sprawia, iż niecelowym pozostaje udzielenie pozwolenia na budowę lub rozstrzyganie tej kwestii, ponieważ decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a zakończenie robót budowlanych przez inwestora powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Dlatego też Wojewoda orzekł o uchyleniu decyzji organu l instancji i umorzeniu postępowania w sprawie wniosku inwestora złożonego dnia 18 kwietnia 2005r. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J.S. , zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 12, 75, 77, 104 i 105 kpa. Skarżący podniósł, że Wojewoda zamiast zajęć się wadami postępowania wskazanymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2007r., ograniczył się jedynie do uzyskania oświadczenia inwestora, że obiekt budowlany został już wybudowany. Zdaniem skarżącego prowadzi to do zaakceptowania istnienia budynku zrealizowanego w oparciu o wadliwy projekt, naruszającego warunki techniczne i swoim posadowieniem zagrażającego katastrofą budowlaną budynkom sąsiednim. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja stanowi w istocie legalizację budynku wykonanego z naruszeniem przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ja uchylić lub stwierdzić jej nieważność tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - art. 145 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało oddalić, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż fakt zrealizowania obiektu budowlanego w całości nie jest kwestionowany przez stronę skarżącą a także wynika w sposób nie budzący wątpliwości z treści skargi. Zgodnie z treścią art. 3 pkt. 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. nr 207 z 2003r. ze zm.), przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Z przepisu tego, zawierającego legalną definicję pojęcia "pozwolenie na budowę" wynika, że od strony formalnej pozwolenie na budowę stanowi decyzję administracyjną, zaś od strony materialnej pozwolenie na budowę stanowi decyzję, która zezwala na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Pozwolenie na budowę jest decyzją administracyjną o charakterze konstytutywnym, który daje inwestorowi prawo do realizacji określonej budowy (wykonywania robót budowlanych), określając jednocześnie warunki korzystania z udzielonego prawa (por. Prawo budowlane, Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck , Warszawa 2006, kom. do art. 3 ustawy). Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 6 pr. bud. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, zaś art. 28 ust. 1 pr. bud. stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy w sprawie zachodzą okoliczności powodujące, iż brak jest przedmiotu postępowania, czyli sprawy administracyjnej, w której organ jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach konkretnego podmiotu (por. wyrok NSA z 5. 12. 2005 r. wraz z uzasadnieniem, OSK 286/05, lex nr 190997). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co skutkuje niemożnością wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty.(por. J. Borkowski w: B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2006, str. 489 i nąst, także A. Wróbel, kom. do art. 105 kpa w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd.ll). Istotą problemu w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją jest, czy skarżący może skutecznie domagać się merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o pozwolenie na budowę, wobec istniejącego stanu faktycznego polegającego na zrealizowaniu obiektu budowlanego. Jakkolwiek regulacja przewidziana przez ustawę zmieniającą ustawę prawo budowlane z dnia 27.03.2003 r. (Dz.U. nr 80, poz. 718) polegająca na wprowadzeniu do art. 32 ustępu 4a miała na celu wyraźne wyartykułowanie zasady, iż nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1, czyli przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to zarówno przed powyższą zmianą, jak i po jej wprowadzeniu ugruntowany w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego jest jednolity pogląd o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w przypadku, gdy roboty budowlane zostały już wykonane (por. wyrok SN z 12.03.1993 r. , III ARN 2/93 niepubl., wyrok NSA z dnia 7. 12. 2005 r. , II OSK 286/05, LEX nr 190997, także Z. Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz j. w. , kom. do art. 32 i powołane tam wyroki). Główną i zasadniczą przyczyną takiego stanowiska jest okoliczność wynikająca z powołanych wyżej przepisów ustawy Prawo budowlane, iż decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Niezależnie bowiem od tego, czy inwestor rozpoczął i prowadził budowę z naruszeniem zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 pr. bud., czy też decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego w trakcie prowadzenia robót budowlanych, bądź po ich ukończeniu, zawsze mamy do czynienia z sytuacją, w której wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli pozwolenie na realizację przyszłych zamierzeń inwestycyjnych jest bezprzedmiotowe, skoro budowa jest prowadzona, względnie-jak w przypadku niniejszym - zakończona. Celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest ani legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani dokonanie oceny wykonanych robót. Decyzja wydana w takiej sytuacji nie dotyczyłaby przyszłego zamierzenia budowlanego. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 stycznia 2006 r. VII SA/Wa 661/05 (lex nr 196344) "wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy budowa została już zrealizowana w sposób rażący narusza art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane". Pogląd powyższy należy z przytoczonych wyżej względów podzielić w całości. Odnosząc się do zarzutów skargi oraz ich uzasadnienia stwierdzić należy, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym dotyczącym przedmiotowego budynku, celem, jakiego upatruje skarżący w wydaniu przez organ ostatecznej decyzji merytorycznej w przedmiocie złożonego przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, byłaby weryfikacja projektu zrealizowanego już obiektu, z uwzględnieniem stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 10.08.2007 r. II SA/Kr 1268/05, co dałoby zdaniem skarżącego możliwość wykazania, iż sporny budynek został wybudowany w oparciu o wadliwy projekt, z naruszeniem warunków technicznych i zagraża katastrofą budowlaną. Nie można jednak zgodności z prawem zaskarżonej decyzji rozpatrywać pod kątem istnienia po stronie inwestora interesu faktycznego w uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie pozwalają na to ani przytoczone przepisy prawa budowlanego, ani interpretacja przepisu art. 105 § 1 kpa. Jest także oczywiste, iż żadnego wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia nie mogą mieć podniesione w uzasadnieniu skargi zarzuty dotyczące braku działania organu odwoławczego w kierunku doprowadzenia nieprawidłowości związanych z realizacją spornej inwestycji do stanu zgodnego z przepisami prawa. Sprawy te należą bowiem do właściwości organów nadzoru budowlanego, co wynika z przepisów art. 81 i art. 83 ustawy prawo budowlane. Stwierdzić nadto należy, iż przepis art. 153 ustawy p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie NSA i SN przyjmuje się powszechnie, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem w określonym trybie i o ile nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. Także istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy mogą spowodować nieaktualność, a co za tym idzie ustanie mocy wiążącej uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, wyd.2, LexisNexis, W-wa 2008 i powołane tam orzecznictwo), l tak w wyroku z dnia 8 .02.2007 r., II GSK 240/06 (teza 1.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł: "Wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań co do dalszego postępowania, wyrażoną w orzeczeniu sądowym, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze rewizji nadzwyczajnej a obecnie skargi kasacyjnej". (LEX nr 325365). W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją za istotną zmianę stanu faktycznego uznać należy niewątpliwie zrealizowanie w całości obiektu, którego dotyczył wniosek A.K. o wydanie pozwolenia na budowę złożony w 2005 r. Zmiana ta spowodowała nieaktualność dokonanej przez WSA w wyroku z dnia 10.08. 2007 r. oceny prawnej, oraz wskazań co do dalszego postępowania, skoro wobec zrealizowania obiektu stało silono bezprzedmiotowe. Przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skoro więc zaskarżona decyzja nie narusza prawa i z tego powodu skarga nie mogła zostać uwzględniona, należało w oparciu o powyższy przepis orzec jak w sentencji.