II SA/Kr 158/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Słomnikach z dnia 4 lutego 2016 r., nr XIII/140/16 w sprawie ustalenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie Słomniki na rok 2016 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 94 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) wniósł o do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XIII/140/2016 Rady Miejskiej w Słomnikach z dnia 4 lutego 2016 roku sprawie ustalenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie Słomniki na rok 2016, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nadzoru wskazał, że dokonał dogłębnej analizy przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g. - w szczególności przywołanych w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p. - w szczególności przywołanego w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały art. 61 ust. 4. W ocenie organu nadzoru żaden z przepisów prawa przywołanych w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały nie może stanowić właściwego upoważnienia ustawowego do jej podjęcia. Ponadto organ nadzoru nie dostrzegł takiego przepisu w obowiązującym obecnie stanie prawnym. Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Tym samym dla podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego konieczne jest każdorazowe upoważnienie, wynikające wprost z przepisu rangi ustawowej. Stosownie do postanowień art. 18 ust. 2 u.s.g. rada gminy może podejmować uchwały w wymienionych w tym przepisie sprawach, jak również stanowić w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że podejmowanie uchwał przez radę gminy może mieć miejsce jeżeli przepis rangi ustawowej taką możliwość przewiduje. W uchwale, jako podstawę prawną jej podjęcia Rada Miejska w Słomnikach - oprócz przepisów u.s.g. - przywołała art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jako ustawowe upoważnienie: "Przepisów ust 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie." W ocenie organu nadzoru ww. przepis nie stanowi ustawowej delegacji do wydania przez Radę Miasta w Słomnikach niniejszej uchwały. Za takowe trudno też uznać przywołane w podstawie prawnej uchwały ogólne przepisy u.s.g. czyli art. 7 ust 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1. W przedmiocie uznawania za samoistną podstawę prawną norm ogólnych zawartych w u.s.g. wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który w wyroku z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 110/13 orzekł, iż "z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa". Dodatkowo, zapis znajdujący się w § 5 uchwały, wskazuje na nadanie jej, przez Radę 1 Miejską w Słomnikach, charakteru aktu prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 780/12, scharakteryzował akty prawa miejscowego w następujący sposób (cyt): "Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować [postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i [prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy majda się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania Organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Wojewoda nie dostrzegł spełnienia ww. cech przez treść kwestionowanej uchwały. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie w całości. Zwrócono uwagę, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego ale nie w znaczeniu prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, której adresatami byliby zainteresowani w stosowaniu art. 61 ust. 4 ustawy o Panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na terenie tej gminy. Przepisy te są wewnętrzną regulacją, którą powinien się kierować Burmistrz, ale która nie stanowi podstawy prawnej do wydawania indywidualnych decyzji. Nie wyłącza ona normalnego toku kontroli administracyjnej oraz sądowo-administracyjnej decyzji, w który podstawą rozstrzygnięcia sprawy i zastosowania prawa powszechnie obowiązującego byłoby ustalenie średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie Słomniki. Sens ich publikacji nie polegał na spełnieniu warunku ogłoszenia aktu mającego powszechnie obowiązywać na terenie gminy a informacyjny wobec zainteresowanych. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci obrazy przepisu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bezprzedmiotowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Skarga jest uzasadniona. Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (T.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) Zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie natomiast z art. 93 ust. 1, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawa o samorządzie gminnym – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02 w obszernym uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż ustawodawca w przepisie art. 91 ust. 1 nie przewidział żadnego ograniczenia zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez Wojewodę, ani w sposób pozytywny, ani też negatywny. Skoro tak to po dokonaniu analizy sprawy Wojewoda może w ciągu 30 dni orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność zaś należy rozumieć niegodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego. Z art. 91 ust. 4 ustawy wynika, iż działanie takie może wywołać tylko istotne naruszenie prawa. Uwagi te pozostają również aktualne w przypadku zaskarżenia przez organ nadzoru uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Dalej konieczne jest ustalenie charakteru prawnego zaskarżonej uchwały. O charakterze prawnym aktu decyduje jego treść. Jeżeli akt pochodzący od organu administracji publicznej jest adresowany do nieokreślonego indywidualnie adresata, dotyczy sytuacji powtarzalnych (a nie sytuacji jednorazowej) i reguluje prawa bądź obowiązki podmiotów znajdujących się poza administracją publiczną - spełnia podstawowe cechy aktu normatywnego, a w sytuacji gdy pochodzi od organu administracji samorządowej w gminie - gminnego aktu prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała niewątpliwie zawiera normy generalne i abstrakcyjne. Jest to akt skierowany do podmiotów zewnętrznych, tj. każdego potencjalnie ubiegającego się o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, w trybie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 4, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zaskarżona uchwała ustala średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Słomniki wg. stanu na dzień 31 grudnia 2015 r. i przyjmuje tak ustaloną średnią wielkość na rok 2016 r. dla celów zawartych w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zaskarżony akt zawiera normy generalne i abstrakcyjne bezpośrednio określające prawa i obowiązki jednostek niepodporządkowanych służbowo czy organizacyjnie podmiotowi ów akt wydającemu, a przy tym reguluje materię lokalną na wyznaczonym terytorium jednostki samorządu terytorialnego (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 70-79), wówczas może być kwalifikowany jako materialnie – choćby wadliwy – akt prawa miejscowego, a zatem podlegać zaskarżeniu z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a." Regulacje zaskarżonej uchwały zawierają zatem normy generalne, abstrakcyjne i dotyczą praw i obowiązków osób znajdujących się poza administracją samorządową. Nie jest to zatem - jak podnosi się w odpowiedzi na skargę – "wewnętrzna regulacja, którą powinien kierować się burmistrz, niestanowiąca podstawy do wydawania indywidualnych decyzji". Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wójt jest obowiązany wykonywać uchwały rady gminy. Zaskarżona uchwała jest w ocenie Sądu aktem organu samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, a ze względu na charakter zawartych w nim norm - również aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z powyższego uregulowania wynika przyznanie organom samorządu terytorialnego prawa stanowienia aktów prawa miejscowego, jednak na podstawie i w granicach uprawnień przyznanych im w ustawie. Art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest np. art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Z istoty sfomułowania "upoważnienie" wynika, że musi być ono wyraźne, winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały Rada Gminy Słomniki wskazała art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego. Drugi ze wskazanych przepisów stanowi o kompetencjach rady gminy, jako jednego z organów gminy, będącej zarówno podmiotem prawa cywilnego jak i publicznego. Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przywołane wyżej przepisy mają charakter ustrojowy. Nie są to przepisy mogące stanowić samoistną podstawę prawną do podejmowania przez radę gminy uchwał, a zwłaszcza uchwał o charakterze aktów prawa miejscowego. Dla wydania aktu prawa miejscowego – jak wyżej wskazano i na co zasadnie wskazuje organ nadzoru - konieczne jest istnienie przepisu kompetencyjnego zawartego w ustawie, który określa zakres spraw przekazany przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały rady gminy. W przypadku gdy ustawodawca nie zawarł w ustawie normy upoważniającej organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do uregulowania konkretnego zagadnienia, niedopuszczalne jest zarówno wydanie aktu prawa miejscowego jak i domniemywanie kompetencji prawodawczej na rzecz rady gminy. Także z analizy przywołanych już wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, by ustawodawca upoważnił rady gmin do ustalania średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie. Nie istnieje też żaden przepis szczególny, który stanowiłby podstawę prawną do ustalenia w drodze uchwały średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danek gminie na dany rok. Tym samym zaskarżona uchwała jako podjęta bez podstawy prawnej musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności w całości, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.