II SA/Kr 1581/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 października 2025 r. znak: WI-I.7840.10.7.2025.TR w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala. Starosta O. decyzją z dnia 24 czerwca 2025 r. nr WAB.6743.3.314.2025.AZ działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 § 1 K.p.a. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia złożonego w dniu 5 czerwca 2025 r. przez A. K. dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku rekreacji indywidualnej, lokalizacja inwestycji: działka o numerze ewid. [...], położona w P. przy ul. O. (jednostka ewidencyjna: [...] P. , obręb: [...] P. ) ze względu na fakt, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wydanej decyzji, organ I instancji wskazał na niezgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie nieruchomości wskazanej w zgłoszeniu, co stanowiło podstawę do wniesienia sprzeciwu. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. K.. W odwołaniu wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego, błędną wykładnię zapisów zawartych w akcie prawa miejscowego oraz przepisów postępowania. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 13 października 2025 r. nr WI-I.7840.10.7.2025.TR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W niniejszej sprawie inwestor wskazał, że przedmiotem inwestycji jest budowa budynku rekreacji indywidualnej. Jako miejsce wykonywania robót budowlanych wskazano działkę ewidencyjną o numerze [...] położoną w miejscowości P., gmina P.. Wymiary zgłaszanego obiektu to 350/750/270 stanowiące odpowiednio długość, szerokość i wysokość. Zgodnie z udostępnionymi przez inwestora materiałami, zgłoszony budynek rekreacji indywidualnej ma być przeznaczony do okresowego wypoczynku. Powyższe informacje umożliwiają jednoznaczne określenie przedmiotu zgłoszenia. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2. Przywołany wyżej przepis upoważnia do kwalifikacji zgłoszonego zamierzenia jako mieszczącego się w dyspozycji art. 29 Prawa budowlanego, którego realizacja może, co do zasady, zostać poprzedzona wyłącznie skutecznym dokonaniem zgłoszenia do właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno-budowlanej. Podkreślić jednak należy, że jeżeli miejscowy plan nie przewiduje dla danego terenu możliwości zabudowy budynkami rekreacji indywidualnej, to przepis art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego, co do zasady, w ogóle nie znajduje zastosowania. Na obszarze przedmiotowej inwestycji obowiązują ustalenia uchwały nr XXXVIII/207/06 Rady Gminy P. z dnia 24 sierpnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zmienionej uchwałą nr XXV/179/13 Rady Gminy P. z dnia 22 marca 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P.. Teren inwestycji, tj. miejsce wykonywania robót budowlanych, czyli działka ewidencyjna o numerze [...] położona w miejscowości P., gmina P., oznaczona została w miejscowym planie symbolem PR.20MN-U. Analiza uchwały prowadzi do wniosku, że działka inwestycyjna objęta zgłoszeniem częściowo znajduje się również w terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem PR.011KDD, jednak wobec wskazanej przez inwestora lokalizacji zamierzenia tj. zapisu "4 m od granicy", okoliczność ta nie ma znaczenia wobec dalszych wskazań i wyjaśnień. Bezspornie przyjęto więc, że zamierzenie lokalizowane będzie wyłącznie w terenach oznaczonych symbolem PR.20MN-U. Symbol MN-U oznacza, zgodnie z § 3 pkt 2 mpzp, teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Przeznaczenie tego terenu określone zostało przez uchwałodawcę w § 7 aktu prawa miejscowego, który stanowi, że dla terenów wymienionych w pkt 1) - 4) ustala się przeznaczenie jak określonej w lit a) - k) tabeli: a) domy jednorodzinne, przez co rozumie się, wolnostojące lub bliźniacze budynki mieszkalne usytuowane na wydzielonych i ogrodzonych działkach, mieszczące od jednego do dwóch mieszkań z możliwością wydzielenia lokalu użytkowego o powierzchni nie przekraczającej 30% pow. całkowitej budynku, b) domy wielorodzinne do 4 mieszkań w budynku, c) domy pensjonatowe do maks. 30 miejsc noclegowych, d) zabudowa mieszkaniowo-usługowa, przez co rozumie się, lokalizowane, na wspólnej z budynkiem mieszkalnym działce, budynki przeznaczone na cele prowadzenia nieuciążliwej działalności usługowej, rzemieślniczej bądź wytwórczej, e) zabudowa usługowa, przez co rozumie się, wolnostojące usytuowane na wydzielonych i ogrodzonych działkach budynki o powierzchni kubaturowej brutto nie większej niż 400 m2 , które mogą być wykorzystane na działalność, w szczególności: w dziedzinie usług finansowych, administracji, kultury, edukacji, a także biura i siedziby firm, handel detaliczny prowadzony w sklepach i salonach, obiekty gastronomii z wyłączeniem dyskotek i klubów nocnych, f) zabudowa zagrodowa, za wyjątkiem terenów oznaczonych symbolami: PR.10 MNU, PR.11 MN-U, PR.14 MN-U- PR.8 MN-U, PR.40 MN-U- PR.48 MN-U, PR.50 MN-U, PR.60 MN-U - PR.63 MN-U, PR.68 MN-U - PR.70 MN-U, PR.80 MN-U - PR.82 MNU, PR.96 MN-U, PR.116 MN-U, PR.117 MN-U PR.121 MN-U÷ PR.123MN-U, g) budynki gospodarcze, garaże, h) dojazdy wewnętrzne, ciągi pieszo-jezdne, miejsca postojowe, i) obiekty małej architektury, altany, j) zieleń urządzona, uprawy ogrodowe, k) elementy technicznego wyposażenia terenu: urządzenia, obiekty i sieci infrastruktury technicznej". Niemożliwe jest przyjęcie zgłoszenia, które w sposób oczywisty stoi w sprzeczności z przyjętymi ustaleniami ww. aktów prawnych. Przeszkodę w realizacji inwestycji stanowi okoliczność, że plan miejscowy nie dopuszcza na tym terenie realizacji budynków rekreacji indywidualnej. W ocenie organu podstawowym celem zabudowy realizowanej w postaci typowego budynku rekreacji indywidualnej, jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie zamieszkania. Przebywanie w takim obiekcie budowlanym stanowi bowiem jedynie dodatkowy i niesamodzielny cel takiego obiektu budowlanego, funkcjonalnie związany z wypoczywaniem, czyli rekreacją. Powyższe stanowisko organu odwoławczego znajduje oparcie przede wszystkim aktach prawnych, wśród których wymienić należy rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przywołanym rozporządzeniu prawodawca rozróżnił tereny zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej od terenów zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. W ocenie organu zapisy miejscowego planu są bardzo jednoznaczne i uniemożliwiają, z pewnymi wyjątkami niemającymi zastosowania w sprawie, stosowanie wykładni rozszerzającej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. K. zarzucając naruszenie: 1/ art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego bezpodstawne zastosowanie; 2/ § 7 w związku z § 3 pkt 2 uchwały nr XXXVIII/207/06 Rady Gminy P. z dnia 24 sierpnia 2006 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. przez jego błędną wykładnię; 3/ art. 7, art. 77 § 1, art. 8 § 1, art. 7 a § 1 K.p.a. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. jest Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności decyzji, o wniesienia sprzeciwu do zgłoszonego zamiaru budowy budynku rekreacji indywidualnej. W ocenie organu inwestycja, z uwagi na położenie - w terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej, jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszcza w tym obszarze zabudowy budynkami rekreacji indywidualnej. W ocenie sadu brak podstaw by kwestionować legalność tej decyzji. Zgodnie z dyspozycją art 29 ust 1 pkt 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.(dalej; ustawa) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy: a) do 35 m2, b) powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki; Z kolei przepis art 30 ust 6 pkt 2 ustawy stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; W orzecznictwie podkreśla się, że przy interpretacji zapisów planów miejscowych nie znajduje zastosowania reguła, według której, co nie jest prawem zakazane jest dozwolone, ale zasada, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. Postanowienia planu miejscowego jako, że kształtują wraz z innymi przepisami sposób zagospodarowania terenu, nie mogą być zatem interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej, czy też w ramach wykładni systemowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2025 r. II OSK 2235/23). Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2025 r. I OSK 1752/22 "różnica pomiędzy obiektem przeznaczonym na cele mieszkalne a obiektem rekreacji indywidualnej czyli budynkiem letniskowym. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) w § 3 pkt 7 wskazano, iż budynkiem rekreacji indywidualnej jest budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że podstawowym celem zabudowy letniskowej, realizowanej w postaci budynku rekreacji indywidualnej, jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie zamieszkania. W tym aspekcie stanowią one przeciwieństwo domu całorocznego, który jak wskazuje jego nazwa, służy zamieszkaniu o charakterze ciągłym. Domek letniskowy ma przeznaczenie czasowe. Uwagi te potwierdza również § 3 pkt 4 lit. a i b) r.w.t., w myśl którego budynkiem mieszkalnym jest budynek mieszkalny wielorodzinny oraz budynek mieszkalny jednorodzinny. Tym samym, a contrario należy uznać, że budynek rekreacji indywidualnej nie stanowi budynku mieszkalnego. Nie tylko wskazane zróżnicowanie wynika z powołanych definicji zamieszczonych w akcie podustawowym (r.w.t.). Rozróżnienie to dokonywane jest także w ramach innych przepisów powołanego rozporządzenia, bowiem ustawodawca w obrębie tego aktu kształtuje odmiennie warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki rekreacji indywidualnej oraz budynki mieszkalne. Trzeba bowiem wyraźnie zaznaczyć, że zgodnie z § 26 ust. 1 r.w.t., działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Spełnienie tego wymogu nie jest jednak konieczne na mocy § 26 ust. 5 r.w.t. w przypadku działek przeznaczonych pod budowę budynków rekreacji indywidualnej". Przytoczyć można też pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017 r. II OSK 2342/16 w którym wskazano, że "wszystkie te obiekty, a więc "budynki mieszkalne", "budynki gospodarcze i garaże" oraz "budynki rekreacji indywidualnej", to odrębne kategorie budynków, czego dowodzi choćby zestawienie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 1a, pkt 2 oraz pkt 2a Prawa budowlanego (...) znowelizowany przepis art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego nie może być rozumiany jako dopuszczający taką, jaka została objęta analizowanym zgłoszeniem zabudowę na każdej działce budowlanej, a jedynie jako ustalający swoisty "normatyw" budynków rekreacji indywidualnej dla działek, na których tego rodzaju zabudowa została dopuszczona np. w odnośnych przepisach planu miejscowego". Stanowisko prezentowane w wyżej przytoczonym orzecznictwie podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy interpretować ścisłe. Jeżeli plan miejscowy przewiduje zagospodarowanie danego terenu w określony sposób, precyzyjnie wskazując jaka zabudowa jest dopuszczalna w danym obszarze, nie można przyjąć, że oprócz zabudowy jaką dopuszcza plan, możliwe jest zagospodarowanie tego terenu zabudową o innym, ale podobnym charakterze. Z kolei budynki zabudowy jednorodzinnej mają inną funkcję, przeznaczenie oraz inne są wymogi ich realizacji z uwagi na przepisy techniczno – budowlane, niż budynki rekreacji indywidualnej. Zabudowy tej nie można zatem utożsamiać jedynie z uwagi na fakt, że oba te typy zabudowy, służą do zamieszkania, tyle że stałego (zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych) dla zabudowy jednorodzinnej i czasowego (rekreacyjnego) dla budynków rekreacji indywidualnej. Konstatacja ta znajduje potwierdzenie z przepisach techniczno – budowlanych, odrębnie definiujących oba typy zabudowy. Zgodnie bowiem z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.) ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: zabudowie jednorodzinnej - należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi (pkt 2); budynku rekreacji indywidualnej - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku (pkt 7). Są to zatem dwa różne typy zabudowy, a możliwość ich realizacji wynikać powinna w sposób jednoznaczny z zapisów planu miejscowego. Marginalnie wskazać należy, że jeżeli na danym obszarze plan miejscowy nie obowiązuje, zagospodarowanie działki budynkiem rekreacji indywidualnej wymagało by uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie zaś z art 61 ust 1 pkt 1 w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W oczywisty sposób inne są parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektów zabudowy jednorodzinnej a inne dla zabudowy budynkami rekreacji indywidualnej. Z uwagi na przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego, te dwa typy zabudowy cechują różnice związane z przeznaczeniem, oraz parametrami i cechami zabudowy, co musi mieć swoje wyrażenie w zapisach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. działka nr [...] położona jest w obszarze PR.20MN-U teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Przeznaczenie tego terenu określone § 7. Regulacja ta stanowi, że dla terenów wymienionych w pkt 1) - 4) ustala się przeznaczenie jak określonej w lit a) - k) tabeli: a) domy jednorodzinne, przez co rozumie się, wolnostojące lub bliźniacze budynki mieszkalne usytuowane na wydzielonych i ogrodzonych działkach, mieszczące od jednego do dwóch mieszkań z możliwością wydzielenia lokalu użytkowego o powierzchni nie przekraczającej 30% pow. całkowitej budynku, b) domy wielorodzinne do 4 mieszkań w budynku, c) domy pensjonatowe do maks. 30 miejsc noclegowych, d) zabudowa mieszkaniowo-usługowa, przez co rozumie się, lokalizowane, na wspólnej z budynkiem mieszkalnym działce, budynki przeznaczone na cele prowadzenia nieuciążliwej działalności usługowej, rzemieślniczej bądź wytwórczej, e) zabudowa usługowa, przez co rozumie się, wolnostojące usytuowane na wydzielonych i ogrodzonych działkach budynki o powierzchni kubaturowej brutto nie większej niż 400 m2 , które mogą być wykorzystane na działalność, w szczególności: w dziedzinie usług finansowych, administracji, kultury, edukacji, a także biura i siedziby firm, handel detaliczny prowadzony w sklepach i salonach, obiekty gastronomii z wyłączeniem dyskotek i klubów nocnych, f) zabudowa zagrodowa, za wyjątkiem terenów oznaczonych symbolami: PR.10 MNU, PR.11 MN-U, PR.14 MN-U- PR.8 MN-U, PR.40 MN-U- PR.48 MN-U, PR.50 MN-U, PR.60 MN-U - PR.63 MN-U, PR.68 MN-U - PR.70 MN-U, PR.80 MN-U - PR.82 MNU, PR.96 MN-U, PR.116 MN-U, PR.117 MN-U PR.121 MN-U÷ PR.123MN-U, g) budynki gospodarcze, garaże, h) dojazdy wewnętrzne, ciągi pieszo-jezdne, miejsca postojowe, i) obiekty małej architektury, altany, j) zieleń urządzona, uprawy ogrodowe, k) elementy technicznego wyposażenia terenu: urządzenia, obiekty i sieci infrastruktury technicznej". Dopuszczalne zagospodarowanie terenu PR.20MN-U zostało w planie miejscowym wskazane precyzyjnie czy wręcz kazuistycznie i nie przewiduje ono zabudowy budynkami rekreacji indywidualnej. Trudno w tej sytuacji uznać, że organ wnosząc sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy budynku rekreacji indywidualnej, działał nielegalnie. Jak mowa wyżej, zabudowa mieszkaniowa (jednorodzinna i wielorodzinna) ma inną funkcje, ale też cechuje się innymi parametrami kształtowania zabudowy niż zabudowa rekreacyjna. Argument, że plan miejscowy w oparciu o zapisy którego wniesiony został sprzeciw, uchwalony został w czasie kiedy nie obowiązywał art 29 ust 1 pkt 16 ustawy, jest o tyle nie trafiony, że objęcie realizacji budynków rekreacji indywidualnej procedurą zgłoszeniową (zwolnienie tego typu zabudowy z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę) nie ma nic wspólnego z zapisami planów miejscowych określających przeznaczenie danego terenu. Samo zaś pojęcie budynek rekreacji indywidualnej, jego zdefiniowanie oraz objęcie innymi wymogami techniczno-budowlanymi w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest obecne od dnia uchwalenia tego rozporządzenia tj. od 15 czerwca 2002 r. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.