II SA/Kr 1583/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego M. G. kwotę 357,00 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia 24 kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (PINB), na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 2 i art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm., zwanym dalej Pb), art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., zwanym dalej kpa) wydał postanowienie, w którym: 1. wstrzymał roboty budowlane polegające na wykonaniu ław fundamentowych, ścian oporowych i płyty żelbetowej, poprowadzone na działkach nr nr [....] oraz [....] w miejscowości Ł. , gm. B. przez H.M. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust.1 ; 2. nałożył obowiązek przedstawienia 2 egzemplarzy ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją dotychczas dokonanych robót na ww. działkach; 3. nałożył obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń poprzez uzupełnienie słupków balustrady poręczami głównymi i pośrednimi i zamontowanie osłon z desek na wystających przy krawędziach drogi prętach zbrojeniowych. W uzasadnieniu organ podniósł, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a w dniu 6 listopada 2014 r., po przeprowadzeniu kontroli, ustalono, że na działkach nr nr [....] prowadzone były roboty budowlane zbrojarskie i szalowanie ścian żebrowych. Dodatkowo na działce nr [....] wykonane zostały pręty żebrowe o Ø12 w rozstawie co 15 cm, a na murkach czołowych przepustu - pręty stalowe zamocowane za pomocą kotew chemicznych po uprzednim nawierceniu otworów. Organ ustalił, że w dniu 18 czerwca 2014 r. inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych, które opisał jako remont nawierzchni istniejącego zjazdu (odtworzenie nawierzchni bitumicznej zjazdu oraz utwardzenie powierzchni działki nr [....] poprzez wykonanie nasypu z gruntu budowlanego z zagęszczeniem, wykonanie warstw z kruszywa kamiennego gr. 25 cm, wykonanie warstwy z betonu B30 gr. 20 cm oraz dokonanie słupków żelbetowych wzdłuż granicy działki po obu jej stronach. Zakres robót miał obejmować: 1) rozebranie istniejącej zniszczonej nawierzchni bitumicznej oraz jej odtworzenie, 2) wykonanie nasypu budowlanego (bez zmiany kierunku spływu wody, wykonanie słupków żelbetowych, wykonanie warstwy z kruszywa kamiennego gr. 25 cm, wykonanie warstwy z betonu B30 gr. 20 cm. Wg zgłoszenia wody spływać miały po działce inwestora, a roboty budowlane miały być wykonane przez specjalistyczną firmę, zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami BHP, PPOŻ, prawa budowlanego. Dodatkowo, roboty związane z remontem nawierzchni miały być wykonane poza pasem drogowym. Organ nie wniósł sprzeciwu. Organ podniósł, że toczyło się przed nim postępowanie w sprawie wybudowania drogi dojazdowej na działkach nr nr [....] , które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 27 czerwca 2012 r. znak: [....] o nakazie rozebrania drogi dojazdowej na długości 29 m, począwszy od granicy pasa drogowego drogi krajowej nr 4. PINB podał, że w dniu 3 lutego 2015 r. przeprowadził kolejne oględziny na dz. nr nr [....] [....] , w wyniku których ustalił, że na długości ok. 27,50 m zaczynając pomiar w odległości 4,15 m od krawężnika pasa bezpieczeństwa wykonano zbrojoną płytę betonową wspartą na murach żelbetowych oporowych oraz na podbudowie z tłucznia kamiennego. Szerokość płyty wynosiła się od 3,75 m-5,40 m, a przy krawędziach, po obu jej stronach, wyrastały pręty, które stanowić miały zbrojenie – kotwienie przyszłych krawężników. Wzdłuż krawędzi płyty zabetonowane zostały słupki stalowe o profilu zamkniętym 50x50 mm i wysokości ok. 1,20 m. Roboty budowlane nie były zakończone. Organ ocenił, że ze względu na zakres ww. robót, nie można ich uznać za remont, skoro nie prowadziły do odtworzenia stanu pierwotnego, ale obejmowały wykonanie nowych obiektów i podniesienie dotychczasowego poziomu drogi dojazdowej. Ww. roboty nie mogły też być uznane jako utwardzenie powierzchni, z uwagi na obustronne mury oporowe, wypełnienie przestrzeni między nimi tłuczniem kamiennym, wykonanie płyty żelbetowej zbrojonej krzyżowo, wspartej na tych murach oporowych i podbudowie z tłucznia kamiennego. Organ uznał, że zgłoszenie dokonane przez inwestora w dniu 18 czerwca 2014 r. należy uznać za bezskuteczne, ponieważ droga, na której inwestor prowadzi roboty budowla,ne objęta była już wcześniej nakazem rozbiórki, a budowa drogi dojazdowej (koniecznej dla mieszkańców) powinna być poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Sama zaś potrzeba korzystania z drogi dojazdowej z obowiązku tego nie zwalnia. W zażaleniu na ww. postanowienie PINB w B. H.M. zarzuciła : - sprzeczność z postanowieniem [....] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [....] z dnia 19 grudnia 2014 r., z uwagi na niewskazanie przyczyn wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, ograniczających się do powtórzenia sentencji postanowienia z 7 listopada 2014 r. oraz jego prawnego uzasadnienia z art. 50 ust. 1 pkt 3 Pb; - niezgodność ustaleń organu z treścią zebranego materiału dowodowego, - błędne przyjęcie, że wykonane prace stanowiły wykonanie nowego obiektu. W uzasadnieniu H.M. (inwestor) podniosła, że PINB w B. wstrzymał roboty budowlane w taki sam sposób, jak uczynił to postanowieniem z dnia 7 listopada 2014 r., które zostało następnie uchylone postanowieniem MWINB w K. z dnia 19 grudnia 2014 r. i nie wykonał nałożonego w postanowieniu MWINB w K. obowiązku wskazania przyczyn wstrzymania robót. Dodatkowo, składająca zażalenie wskazała, że prace przez nią wykonane były remontem, wykonane zostały w ramach starej budowli, a jedynie użyte zostały nowe materiały budowlane (nastąpiła wymiana substancji). Podniosła też, że przedmiotowa droga, w wyniku jej działań, nie zmieniła granic pasa drogowego, swojej klasy, czy parametrów technicznych w postaci długości czy szerokości. Z uwagi na powyższe, wskazała, że prace stanowiły remont, a nie budowę nowego obiektu. W dniu 24 września 2015 r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [....] utrzymał postanowienie PINB w mocy. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne i ocenę prawą. Podniósł, że PINB uzupełnił, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, przed wydawaniem ww. aktu, materiał dowodowy o dokumentację z oględzin z [....] 2015 r. Zwrócił uwagę, że w obrocie prawnym istniała decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu, co wyklucza objęcie go robotami zmierzającymi do jego przebudowy. Dlatego należało zakwalifikować prace jako budowę w rozumieniu art. 6 ust. 3 Pb, co skutkowało obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro jednak inwestor dokonał zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Pb i zrealizował roboty budowlane na podstawie owego zgłoszenia, a organ zaniechał wniesienia sprzeciwu, to PINB w B. prawidłowo zastosował dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 3 Pb. W skardze na postanowienie MWINB M.G. zarzucił naruszenie: 1. art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie oraz pominięcie przy jej załatwianiu interesu społecznego i słusznego interesu strony, 2. art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego, 3. art. 50 i art. 51 Pb poprzez niewłaściwe zastosowanie. Wniósł o uchylenie postanowienia w całości i zasądzenie kosztów sądowych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż jest współwłaścicielem działki nr [....] i działki nr [....] , które graniczą z nieruchomościami nr nr [....] . Wskazał, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi, mienia i środowiska. Podniósł, że wybudowana przez inwestora droga jest znacznie podniesiona (ok. 1 m) w stosunku do poprzednio istniejącej. Z uwagi na to, w jego ocenie, w przypadku większych deszczów cała woda spływać będzie na jego nieruchomość, co będzie skutkować podmywaniem i zalewaniem jego terenu. Skarżący wskazał także, że na jego nieruchomości jest już jedno osuwisko, a realizowana inwestycja zlokalizowana jest w odległości około 10 do 100 cm od ogrodzenia działki skarżącego. Dodatkowo, z uwagi na zwiększoną masywność drogi, oddziaływać ona będzie bezpośrednio na to ogrodzenie. Skarżący wskazał, że zachowanie inwestora od początku zmierzało do nadużycia i obejścia prawa. Inwestor w zgłoszeniu nie wskazał bowiem, że planowany remont ma dotyczyć mostu. Podanie przez inwestora innej lokalizacji nie jest wynikiem błędu a zamierzonego działania. Dodatkowo skarżący podniósł, że inwestor nie zrealizował decyzji o nakazie rozbiórki. W jego ocenie podanie błędnej lokalizacji i zakresu planowanej przebudowy podczas zgłoszenia oraz fakt, że planowana przebudowa miała mieć miejsce na działce objętej nakazem rozbiórki świadczą o celowym działaniu inwestora, które nie powinno podlegać ochronie prawnej. Dlatego też powinien być zastosowany art. 48 Pb., a wadliwe działanie organu polegające na niezłożeniu sprzeciwu w zakreślonym terminie nie może powodować negatywnych konsekwencji w stosunku do niego. Skarżący wskazał także, że przed przystąpieniem do prac inwestor nie wytoczył granic nieruchomości na których dokonywał robót budowlanych oraz że wkroczył na tereny działek sąsiednich i bezprawnie zajął fragment jego działki. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W świetle powyższych zasad skarga jest uzasadniona. Zasadnym okazał się zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, których brak ustalenia nie pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. W przedmiotowej, dla wyboru właściwego trybu postępowania w sprawie, istotne znaczenie ma ustalenie zakresu zgłoszenia i zakresu wykonanych robót budowlanych. Kluczowe znaczenie dla wyboru właściwego trybu postepowania, tj. trybu z art. 48 czy art. 50-51 Pb, uwzględniając powołane przez organ II instancji orzecznictwo, miało ustalenie zakresu dokonanego przez inwestora zgłoszenia oraz ustalenie, czy organ architektoniczno – budowlany miał podstawy, po zapoznaniu się z tym zgłoszeniem, do wniesienia sprzeciwu. Gdyby bowiem niewątpliwie ze względu na treść zgłoszenia, organ był zobowiązany do wniesienia sprzeciwu (gdyż inwestor zgłosił zamiar wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę), a tego nie zrobił, to organy nadzoru budowlanego nie mogą prowadzić postępowania w trybie art. 48 Pb, ale w trybie art. 50-51 Pb. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zostało jednak dostatecznie wyjaśnione, dlaczego organy nadzoru budowlanego mimo treści zgłoszenia przyjęły, że organ architektoniczno - budowlany winien był wnieść sprzeciw. To, że na wykonane roboty budowlane konieczne było pozwolenie na budowę jest niewątpliwy (w tym zakresie Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń faktycznych i oceny prawnej organów), ale dlaczego organy przyjęły, że roboty zostały dokonane na podstawie zgłoszenia, z istotnymi od niego odstępstwami, a nie w ogóle niezgodnie ze zgłoszeniem, a zatem samowolnie, tego zabrakło w uzasadnieniu organów obu instancji, a szczególnie w uzasadnieniu organu odwoławczego, który ograniczył się jedynie do rozpoznania zażalenia, ale nie do ponownego sprawdzenia prawidłowości wybranego trybu postępowania. Sąd, który nie może zastępować organów administracyjnych w merytorycznym rozpoznaniu sprawy, nie znalazł wyjaśnień powyższych kwestii, tj. dlaczego organy przyjęły, że roboty budowlane polegające na budowie: betonowych ław fundamentowych, żelbetowych ścian oporowych, płyty żelbetowej i budowie drogi dojazdowej, wykonane zostały na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Pb, podczas gdy ze zgłoszenia znajdującego się w aktach sprawy (k. 34 akt adm.), przytoczonego także w uzasadnieniach decyzji, wynika, że inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie nawierzchni istniejącego zjazdu (odtworzenie jego nawierzchni bitumicznej) oraz utwardzenia powierzchni działki nr [....] w sposób opisany w zgłoszeniu. Skarżący podniósł, że ze zgłoszenia oraz załącznika graficznego do niego dołączonego wynika, że zakres prac opisanych w zgłoszeniu wykonany miał być na działce nr [....] w znacznej odległości od drogi krajowej E-4, a zakres remontu – utwardzenia działki [....] obejmować miał wyłącznie część działki do granicy mostku. Zgłoszenie nie obejmowało remontu mostku, podczas gdy H.M. wykonywała roboty budowlane bezpośrednio przy drodze krajowej, w tym generalnie remontuje mostek. Również organ I i II instancji zasadnie stwierdziły, że wykonanych robót nie można zakwalifikować jako utwardzenia powierzchni działki budowlanej, ponieważ inwestor wykonał nowy obiekt budowlany – w granicach mostku jego ściany oporowe zostały podwyższone o około 1 metr oraz wykonano drogę dojazdową bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec takich ustaleń i ich oceny prawnej niezrozumiałe jest zastosowanie przez organ trybu z art. 50 ust. 1 pkt 3 Pb, który m in. dotyczy innych przypadków niż określone w art 48 Pb, jeżeli roboty budowlane wykonane zostały na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Pb. Niewyjaśnione zostało również, dlaczego, ze względu na zakres i rozmiar wykonanych robót budowlanych w stosunku do dokonanego zgłoszenia, organy przyjęły, że zostały one wykonane na podstawie zgłoszenia z 17 czerwca 2014 r. i w konsekwencji uznały za prawidłowe zastosowane art. 50 ust. 1 pkt 3 Pb. Wprawdzie organ odwoławczy stwierdził, że po przeanalizowaniu zrealizowanych przez inwestora prac w kontekście dokonanego zgłoszenia, ich realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a ponadto droga, przy której wykonywane są roboty objęta jest nakazem rozbiórki wynikającym z decyzji PINB z dnia 27 czerwca 2012 r., ale uznał też, że zastosowany tryb z art. 50 ust. 1 pkt 3 PB jest prawidłowy. Dalej organ uznał, że wskazany przepis znajduje zastosowanie w przypadku, w którym inwestor dokonał zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Pb i bez uzasadnienia przyjął, że w przedmiotowym stanie faktycznym miała miejsce właśnie sytuacja, w której inwestor zrealizował roboty na podstawie zgłoszenia, od którego właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Jak podkreślono wyżej, organ odwoławczy nie uzasadnił jednak w ogóle, dlaczego, jego zdaniem, organ administracji architektoniczno – budowlanej winien był wnieść sprzeciw w stosunku do zgłoszenia z dnia 17 czerwca 2014 r., skoro dotyczyło ono innych robót budowlanych niż faktycznie wykonane. Ustalenie, czy inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych, w wyniku których powstała nowa część mostku i nowa droga dojazdowa stanowi natomiast podstawę do zastosowania odpowiedniego trybu postępowania, albowiem w przypadku art. 48 ustawy Prawo budowlane chodzi o sytuację, w której inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w sytuacji, gdy organ architektoniczno - budowlany pomimo dokonania zgłoszenia wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu, np. w przypadku, gdy zgłoszone roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, to organ nadzoru budowlanego nie powinien stosować art. 48, lecz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1688/10, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2156/12). Zdaniem Sądu, brak ustaleń w tym zakresie stanowił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny ustalić (i uzasadnić), czy ze zgłoszenia wynikało, że dotyczy ono robót wymagających pozwolenia na budowę (a pomimo to organ administracji architektoniczno – budowlanej nie wniósł sprzeciwu), jeżeli tak, to zastosowanie będzie miał tryb z art. 50 - 51 Pb, jeżeli nie – to oznacza, że zgłoszenie obejmowało inne roboty budowlane, a wykonano inne i wówczas zastosowanie winien znaleźć art. 48 Pb. Podkreślenia też wymaga, że organy administracji publicznej mają obowiązek uzasadnienia swojego stanowiska zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. oraz ustosunkowania się do twierdzeń i zarzutów stron dotyczących faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i ich oceny prawnej. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie decyzji obydwu instancji przez sąd administracyjny jest niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, gdyż postępowanie w sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie determinującym zakres kolejnych czynności organów, które nie mogą być przeprowadzane po raz pierwszy w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ II instancyjny, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 357 zł, na którą złożyły się koszty wpisu od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) oraz koszty opłaty od udzielonych pełnomocnictw (17 zł).