II SA/Kr 1584/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2014r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. R. na pismo Inspektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. z 20 września 2013r., znak [...] w przedmiocie odmowy zbycia lokalu mieszkalnego p o s t a n a w i a s k a r g ę o d r z u c i ć E. R. (zwana dalej skarżącą) wniosła pismem z dnia 26 listopada 2013r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na pismo Inspektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. z 20 września 2013r., znak [...] w przedmiocie odmowy zbycia lokalu mieszkalnego. W swojej skardze skarżąca zarzuciła, że w/w pismem odmówiono jej zbycia przez Gminę Miejską, na zasadzie pierwszeństwa ze stosowną bonifikatą zajmowanego lokalu gminnego w K. przy ul. S.. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy, podjęte przez nią działania oraz wniosła "o uchylenie lub stwierdzenie bezskuteczności aktu Prezydenta Miasta w postaci odmowy zbycia mi przez Gminę Miejską, na zasadzie pierwszeństwa ze stosowną bonifikatą, zajmowanego przeze mnie jako najemcę lokalu gminnego w K. przy ul. S.". W odpowiedzi na skargę z 28.01.2014r. Gmina Miejska działająca przez pełnomocnika wskazała stan faktyczny sprawy oraz wniosła o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów we wskazanych ustawą przypadkach (art.3 § 1 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przepis ten wskazuje, iż skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje jedynie wtedy, gdy jego działanie zakończyć się powinno wydaniem: decyzji administracyjnej; postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty; postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także innych niż wymienione wcześniej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Po pierwsze wskazać należy, że skarga E. R. dotyczy pisma Inspektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. z 20 września 2013r., znak [...], które ma charakter wyłącznie informacyjny. Składa się ono z jednego zdania, o niczym nie rozstrzyga, a jedynie zawiera informację, że stanowisko w przedmiocie wniosku skarżącej z 12.08.2013r. "zostało zawarte w piśmie tut. Wydziału z dnia 9 września 2013r. Nr [...]. Nie jest to więc pismo w rozumieniu indywidualnego aktu administracyjnego organu (decyzji administracyjnej lub postanowienia). Po drugie skarga podlega odrzuceniu, albowiem kwestia zbycia lub odmowy zbycia lokalu mieszkalnego należącego do jednostki samorządu terytorialnego lub do Skarbu państwa nie jest rozstrzygana przez organy administracyjne na drodze administracyjnoprawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Jak słusznie pisze pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę z 28.01.2014r. kwestie związane ze sprzedażą lokali mieszkalnych mają charakter cywilnoprawny. "Prezydent miasta nie występuje, zatem w roli organu administracji publicznej, ale reprezentuje gminę realizująca swoje uprawnienia właścicielskie względem nieruchomości." Skoro zatem organy administracyjne nie mają w tym zakresie kompetencji do wszczynania i prowadzenia postępowania administracyjnego, a konsekwencji wydawania decyzji administracyjnych lub postanowień, to przedmiotowa skarga na pismo Inspektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. z 20 września 2013r., znak [...] nie wchodzi w zakres kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Skarga na pismo Inspektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. z 20 września 2013r., znak [...] informującego E. R., iż stanowisko w przedmiocie załatwienia jej wniosku z 12.08.2013r. zostało zawarte w piśmie Kierownika Referatu Wydziału Skarbu Miasta z dnia 9 września 2013r. Nr [...] nie dotyczy żadnego z aktów wymienionych w cytowanym wyżej przepisie. Nadto jak wskazał już skarżącej Sąd w uzasadnieniu postanowienia z 4.12.2013r., sygn. akt II SA/Kr 1271/13 tryb oraz sposób nabywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Sprzedaż nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 zdanie 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 powołanej wyżej ustawy oraz art. 28 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Niezależnie od powyższego po ustaleniu nabywcy nieruchomości następuje zawarcie umowy. Nie budzi wątpliwości, iż sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego, następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Zatem do tak zawartej umowy zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu Cywilnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższej czynności nie przewiduje bowiem innej formy działania, ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. W szczególności ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia takiej umowy. Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego wyklucza zatem przyjęcie, iż złożenie propozycji zakupu nieruchomości, a w istocie oferty zawarcia umowy, wszczyna postępowanie administracyjne, które zgodnie z zasadą z art. 104 § 1 kpa, podlega załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej. Zatem w sprawach dotyczących sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminną, organy wykonawcze gminy, jakim są prezydent miasta czy wójt gminy, nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentujący gminę będącą właścicielem nieruchomości. Występują więc jako reprezentujący osobę prawną w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego, dlatego też sprawy te, z racji braku wyraźnego ustawowego odesłania do ich rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym należą, zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 kpc, do właściwości sądu powszechnego. W tym miejscu należy przywołać też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2010r. sygn. akt I OSK 442/10 (Lex Omega nr 606371), w którym orzeczono, że "sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego – władczego"." Zgodzić się również należy z poglądem, że gmina nie ma obowiązku zbywania lokali mieszkalnych, a najemcom nie przysługują żadne prawa podmiotowe do żądania od gminy jako właściciela mienia komunalnego – wbrew jego woli – zbycia nieruchomości (w tym przypadku wyodrębnionego lokalu mieszkalnego). Prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości wyrażone w art.34 u.g.n. ogranicza się bowiem wyłącznie do zakazu rozporządzenia przez gminę nieruchomością w sposób niezgodny z jego treścią. Nie obejmuje natomiast powstania roszczenia po stronie podmiotu, któremu pierwszeństwo przysługuje. Przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego prawo do rozporządzania rzeczą jest chronione przez art.21 i art.165 Konstytucji RP, a także przez art.140 k.c. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonego pisma, uznać należy iż nie może być ono potraktowane jako decyzja administracyjna, gdyż nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia i stanowi jedynie informację o tym, że stanowisko Gminy, jako właściciela lokalu, w kwestii sprzedaży tego lokalu zostało wyrażone w piśmie Kierownika Referatu Wydziału Skarbu Miasta z dnia 9 września 2013r. Nr [...]. Niewątpliwie zaś podejmowanie decyzji o sprzedaży należącego do gminy lokalu jest wykonywaniem typowych uprawnień właścicielskich i dlatego są to działania należące do sfery prawa cywilnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę na podstawie art.58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270), który mówi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.