II SA/Kr 1589/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi [...] K. J., A. T. sp. j. z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji Postanowieniem z dnia 3 października 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 62 § 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 14 ust. 7 i art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 267), utrzymało w mocy postanowienie z dnia 2 sierpnia 2013 r. znak [...] Prezydenta Miasta, którym orzeczono o zawieszeniu postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku [...] K. J., A. T. Sp. j. o ustalenie warunków zabudowy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 21 czerwca 2013 r. wpłynął do Prezydenta Miasta wniosek [...] K. J., A. T. Sp. j. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu obiektów handlowo-usługowych wraz ze zjazdami publicznymi, miejscami postojowymi, pylonem reklamowym, stacją trafo, budynkiem wymiennikowni, budową oraz przebudową infrastruktury towarzyszącej w O. przy ul. K. na działkach nr [...], [...], [...], [...] obręb S.. Z wniosku wynikało, że inwestor planuje budowę [...] obiektów handlowych o powierzchni zabudowy około 2500m2 każdy. We wniosku zamieszczono także informację, że projektowana powierzchnia sprzedażowa nie będzie przekraczać 2000m2. Dołączono także charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu w formie opisowej i graficznej. Zgodnie z załącznikiem graficznym na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] obręb S., projektowane są [...] budynki usługowo-handlowe wraz z parkingiem dla samochodów osobowych. Budynki zlokalizowane są w formie pół podkowy, a odległość pomiędzy nimi wynosi około 1 m. Z opisu inwestycji wynikało, że obiekty będą korzystały ze wspólnej infrastruktury technicznej, drogowej i uzbrojenia. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2013 r. znak [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz art. 101 k.p.a., orzekł o zawieszeniu postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem Spółki z dnia 21 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w jego opinii planowana budowa zespołu obiektów handlowo-usługowych to obiekt posiadający powierzchnię sprzedażowa powyżej 2000m2. Projektowany zespół obiektów to w rzeczywistości obiekty, które stanowią całość techniczno-użytkową. Linie rozgraniczające teren inwestycji obejmują teren wspólny dla planowanych obiektów. Projektowany jest wspólny układ komunikacyjny oraz parking obsługujący [...] budynki. Sama lokalizacja poszczególnych obiektów względem siebie (odległości pomiędzy budynkami wynoszą około 1 m) stwarza wrażenie jednolitej bryły. Organ zsumował powierzchnie sprzedażowe projektowanych budynków i stwierdził, że obiekt wypełnia znamiona obiektu wielkopowierzchniowego. Teren inwestycji nie jest objęty żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O., uchwalonego uchwałą Rady Miasta Oświęcim nr LIX/594/06 z dnia 29.03.2006r. w zakresie stref C1, E4 oraz obszaru MN leżącego w strefie A1 - przyjętej przez Radę Miasta Oświęcim uchwałą nr XXXIII/626/13 z dnia 27 lutego 2013r. teren inwestycji znajduje się w strefie usługowej C1, obszarze UM – ogólno miejskiego centrum usługowego [...], w granicach obszarów objętych obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji zauważył, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium uwarunkowań określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Przepis ten uległ zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880), polegającej na zastąpieniu dotychczas obowiązującej normy powierzchni sprzedaży określonej na 2000m2 limitem 400m2. Jednakże ze względu na fakt, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt K46/07 (Dz. U. Nr 123 z dnia 11.07.2008r., poz. 803), orzekł o niezgodności ustawy z dnia 11 maja 2007r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przedmiotowa zmiana art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. przestała obowiązywać z dniem 11 lipca 2008r. Zatem w dacie orzekania przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy obejmuje treść normatywną w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji dokonanej przepisami ustawy z dnia 11 maja 2007r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Następnie organ I instancji podniósł, że w orzecznictwie sądowym i doktrynie panuje pogląd, że wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, iż obiekty o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000m2 można lokalizować wyłącznie na podstawie zapisów miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a nie w oparciu o zapisy decyzji o warunkach zabudowy (wyroki NSA z dnia 26.10.2011 r., sygn. akt IIOSK 1531/2010, z dnia 13.12.2007r., sygn. akt II OSK 1699/06, z dnia 11.03.2008r. sygn. akt II OSK 87/07 i inne). W ocenie organu, ze względu na celowy charakter postępowania administracyjnego jego tok powinien opierać się na ciągłości, tzn. toczyć się bez przerwy od momentu wszczęcia postępowania aż do chwili wydania decyzji przez organ. Ciągłość postępowania jest istotnym czynnikiem zapewniającym możność rozstrzygnięcia sprawy w granicach obowiązujących przepisów. Z drugiej jednak strony trzeba liczyć się z tym, że w pewnych okolicznościach przerwanie toku postępowania okaże się - z przyczyn faktycznych lub prawnych - nieuniknione. O takich okolicznościach wspomina art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powyższym artykułem, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji, wskazując, że organ błędnie dokonał analizy projektowanego przedsięwzięcia, stwierdzając, iż wniosek Inwestora dotyczy obiektu wielkopowierzchniowego (o pow. sprzedaży 2000m2). Wniosek Inwestora nie dotyczył wielkopowierzchniowego obiektu, a jedynie trzech, całkiem odrębnych obiektów, które nie posiadają powierzchni o wielkości 2000m2. Każdy obiekt będzie posiadał swą instalację elektryczną, sanitarną, cieplną. Planowane wspólne drogi wewnętrzne oraz miejsca parkingowe obsługujące trzy obiekty handlowo - usługowe, nie mogą sugerować, iż ma się do czynienia z jednym wielkopowierzchniowym obiektem. Zamiarem wnioskodawców było uzyskanie jednej decyzji o warunkach zabudowy dla trzech niezależnych obiektów, choć równie dobrze Spółka mogła złożyć trzy odrębne wnioski, na co nie zdecydowała się, chcąc uniknąć problemów formalno-prawnych. Zaskarżonym w sprawie postanowieniem z dnia 3 października 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że jak wynika z wypisu i wyrysu części graficznej oraz tekstowej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], teren wskazany we wniosku Spółki położony jest w strefie usługowej Cl, obszarze UM. Strefa C1 to strefa pełniąca funkcje centrum usługowego miasta. § 8 Studium ustalający kierunki polityki przestrzennej stwierdza, iż w strefie C1 i C3 w miejscach oznaczonych na rysunku studium symbolem graficznym, dopuszcza się usytuowanie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży pow. 2000 m2. Natomiast § 13, poświęcony obszarowi UM i jego funkcji, w punkcie 11 stanowi też o dopuszczeniu usytuowania obiektów handlowych o pow. sprzedaży pow. 2000 m2 w miejscach oznaczonych na rysunku studium symbolem graficznym. Co za tym idzie, teren inwestycji, zgodnie z zapisami studium, leży w obszarze oznaczonym na rysunku Studium jako dopuszczającym usytuowanie obiektów handlowych o pow. 2000 m2. W ocenie organu odwoławczego, ten zapis w aspekcie brzmienia art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 u.p.z.p., powoduje, iż dla tego terenu istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 10 ust. 2 pkt 8 podaje, że w Studium określa się obszary dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o pow. sprzedaży pow. 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Z kolei ust. 3 tego artykułu stwierdza, że obowiązek przystąpienia do sporządzenia mpzp w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 m-cy od dnia ustanowienia tego obowiązku. Organ II instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1531/10, który w swym uzasadnieniu stwierdza, że z art. 14 ust. 7 u.p.z.p. wynika obowiązek sporządzania planu miejscowego, jeśli wymagają tego przepisy odrębne. Obowiązek taki wynika z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, teren inwestycji leży zgodnie z ustalenia Studium w strefie centrum usługowego miasta, która to strefa przewiduje w miejscach oznaczonych na rysunku Studium, usytuowanie obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2. Część graficzna Studium w sposób ewidentny wskazuje, że teren inwestycji określony we wniosku Inwestora, znajduje się w większości w granicach obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest jednoznaczne z tym, że wszczęte w skutek złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy postępowanie musi być zawieszone do czasu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Już sam fakt chęci jakiejkolwiek zabudowy w terenie, który w studium wyznaczony jest jako obszar objęty obowiązkiem sporządzania planu, uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a powoduje konieczność uchwalenia planu, co dopiero otworzy drogę do zainwestowania tego terenu zgodnie ze złożonym wnioskiem. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że nie ma przy tym znaczenia w sprawie, co w istocie jest przedmiotem inwestycji, choć SKO podzielił stanowisko organu I Instancji, iż mamy do czynienia z jednym obiektem wielkopowierzchniowym, składającym się z trzech segmentów, bowiem oddalenie poszczególnych elementów zabudowy o jeden metr od siebie, jak i objęcie planowanego przedsięwzięcia jedną linią rozgraniczającą teren inwestycji, oraz projektowanie jednego parkingu czy dróg wewnętrznych, całkowicie potwierdza fakt, iż stworzony ma być jeden obiekt handlowy. Skargę na powyższe postanowienie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] K. J., A. T. Sp. j. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organy obu instancji niezasadnie podważają w sprawie niezależność obiektów, które są przewidziane w projekcie do samodzielnego funkcjonowania, bez powiązań instalacyjnych oraz komunikacji wewnętrznej. Brak jest podstaw do sumowania ich powierzchni przy zachowaniu techniczno-użytkowej odrębności każdego z trzech budynków. Skarżąca zakwestionowała także pogląd organów, iż o postrzeganiu inwestycji jako jednego obiektu wielkopowierzchniowego przesądzają takie cechy jak oddalenie obiektów od siebie, objęcie planowanego przedsięwzięcia jedną linią rozgraniczającą teren inwestycji czy projektowanie jednego parkingu i dróg wewnętrznych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż zasługuje na uwzględnienie, co nie oznacza, że Sąd podziela w całości zawarte w niej uzasadnienie. Podstawowym i zasadniczym przedmiotem sporu w kontrolowanej przez Sąd sprawie jest charakter prawny planowanego przez skarżących przedsięwzięcia inwestycyjnego. W przekonaniu skarżących planowane przez nich przedsięwzięcie inwestycyjne pod nazwą budowa zespołu obiektów handlowo-usługowych wraz ze zjazdami publicznymi, miejscami postojowymi, pylonem reklamowym, stacją trafo, budynkiem wymiennikowni, budową oraz przebudową infrastruktury towarzyszącej w O. przy ul. K. na działkach nr [...], [...], [...], [...] obręb S.- nie spełnia atrybutów jednego obiektu wielkopowierzchniowego o powierzchni przekraczającej 2000 m2. Skarżący podkreślili w skardze do WSA w Krakowie, że każdy poszczególny przedmiotowy obiekt nie powinien być interpretowany w oderwaniu od definicji obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdzie wyraźnie zostało zdefiniowane pojęcie obiektu budowlanego z rozróżnieniem na "a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi" – w odniesieniu do wnioskowanych budynków oraz "b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami"- w odniesieniu do pozostałych elementów. Przy założeniu, że istnieje techniczno-użytkowa odrębność przedmiotowych trzech obiektów, zdaniem skarżących brak jest podstaw do sumowania ich powierzchni sprzedaży. Mając na uwadze fakt, że jednoznaczne i konkretne sprecyzowanie w świetle wymogów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013,1409 j.t.) prawnego charakteru przedmiotowego przedsięwzięcia i odpowiednich przepisów wykonawczych Prawa budowlanego, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.)stanowi punkt wyjścia dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie - Sąd uwzględnił wniesioną skargę, po to by umożliwić raz jeszcze dokonanie z zachowaniem zasady dwuistancyjności i toku instancji - jasne i precyzyjne, a nie jedynie ogólnikowe wypowiedzenie się (dokonanie wykładni a potem subsumcji) przez organ I instancji o charakterze w/w inwestycji w bezpośrednim szczegółowym nawiązaniu do norm ustawy Prawo budowlane i odpowiednich przepisów wykonawczych. Uzasadnienie w kontrolowanym postanowieniu zarówno organu I instancji, jak i organu II instancji, tezy podnoszącej, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne wypełnia przesłanki obiektu wielkopowierzchniowego jest, zdaniem Sądu, zbyt ogólnikowe i nie poparte analizą formalno-prawną w nawiązaniu do konkretnej treści wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie i pism wnoszonych przez skarżących. W kontrolowanej sprawie istotne jest, czy w nawiązaniu m.in. do treści art. 3 w zw. z art. 33 Prawa budowlanego, pojedynczo traktowane, tzw. wybrane obiekty budowlane planowanego przedsięwzięcia mogą samodzielnie funkcjonować. Skarżący podnoszą, że na każdy z tych obiektów mogli by otrzymać, ich zdaniem, odrębną decyzję o warunkach zabudowy a co z tym idzie następnie odrębne pozwolenie na budowę. Na tej konstatacji opiera się m.in. argumentacja skargi. Istotne jest także to - w nawiązaniu do definicji powierzchni sprzedaży zawartej w art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - czy te trzy traktowane dopiero razem, łącznie, systemowo, funkcjonalnie budynki/obiekty handlowe tworzą całość techniczno-użytkową, która pozwala na realizację celu ich planowanego bytu, czy też każdy z nich z osobna może to zadanie, jako samodzielny obiekt pod względem techniczno-użytkowym realizować. Inaczej mówiąc, czy te trzy obiekty handlowe są w takim kwalifikowanym związku funkcjonalnym, że tylko istnienie w tym związku funkcjonalnym pozwala im na realizacje podstawowego zadania jakim są usługi handlowe. Dopiero jednoznaczne rozstrzygnięcie tej sprawy pozwoli na dalsze ustalenia w przedmiocie zastosowania i wykładni norm ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd zwraca uwagę, że każdy organ administracji publicznej ma prawo i obowiązek do prowadzenia samodzielnej wykładni podczas procesu stosowania prawa, i że jedną z metod wykładni prawa, obok metody wykładni językowej, systemowej, historycznej, jest metoda funkcjonalna wykładni prawa, która pozwala na dostosowywanie rozumienia treści norm prawnych do zmieniających się realiów prawnych a nawet faktycznych. Zarówno organ I i II instancji samodzielną wykładnię prawa zastąpił przede wszystkim bezpośrednim nawiązaniem do tez orzecznictwa sądowego, nie wypowiadając się ponadto na temat konkretnych uwarunkowań w gminie [...] co do prawnego obowiązku uchwalania miejscowego planu, skoro organy te przyjęły tezę w ślad za orzecznictwem sądowym, że teren inwestycji objęty jest obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne wydawanie przez organ wykonawczy gminy postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie z uwagi na nieuchwalenie obowiązującego obligatoryjnego, zdaniem organu, miejscowego planu przy braku wypowiedzi o ewentualnych w czasie zamierzeniach gminy w tym przedmiocie. Takie działanie organów stosujących prawo stanowi naruszenie zasady zaufania obywatela do administracji publicznej do państwa i prawa. Wskazane powyżej naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 8, art. 9 k.p.a. wystąpiły, zdaniem Sądu, w stopniu mającym istotny wpływ i znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z opisanych wyżej przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienia zostały wydane bez wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy. Organ orzekający o warunkach zabudowy jest związany treścią żądania inwestora i nie może modyfikować jego zamiaru. Sformułowanie zaś, nawet pośrednie, w domyśle, zarzutu obejścia prawa przez wnioskodawcę wymaga precyzyjnego wskazania konkretnego przepisu o charakterze bezwzględnie obowiązującym, który został działaniem inwestora naruszony i uzasadnienia dlaczego to naruszenie ma miejsce. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu postanowień organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Brak orzeczenia o obowiązku zwrotu przez organ poniesionych przez skarżących kosztów postępowania sądowego wynika stąd , że skarżący nie złożyli stosownego wniosku (art. 200 w związku z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).